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TRATADOS E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E RECURSOS HÍDRICOS: Parte I

06/07/2020 - Fonte: ESA/OABSP

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TRATADOS E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E RECURSOS HÍDRICOS: Parte I

Raíssa Moreira Lima Mendes Musarra^[1]

Regina Célia Martinez^[2]

Resumo: O artigo objetiva apresentar os marcos normativos internacionais mais relevantes sobre recursos hídricos e demonstrar sua importância enquanto ferramentas de ação para eventuais incorporações normativas internas ao ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto, o método empregado é analítico-dedutivo com técnicas de pesquisa bibliográfica e documental. O artigo está dividido em duas partes, fundamentação sobre controle internacional de recursos hídricos e produção de normas até o ano 2001 (Parte I) e normas pós-2001 e discussões subjacentes ao direito humano à água (Parte II).

Palavras-chave: Recursos Hídricos; Tratados e Convenções Internacionais; Direito à água.

De acordo com Rebouças (2015), o “controle” de rios ocorre desde os primórdios das civilizações antigas, podendo-se vincular a politização e a centralização do poder sobre a água àquelas experiências. Na Mesopotâmia, por volta de 4 mil a.C., este controle ocorria como forma de dominação dos povos que habitavam os setores hidrográficos de jusante. O controle do Rio Eufrates entre 1792 e 1750 a. C. possibilitou a hegemonia na Mesopotâmia. Já o controle das inundações do Rio Nilo configurou a base do poder da civilização egípcia desde cerca de 3,4 mil anos a.C. e hoje as ações em relação ao rio, giram em torno do acordo chamado de Nile Basin Initiative, arranjo entre os ministros de recursos hídricos dos países da Bacia do Nilo, que se reúnem periodicamente para discutir as ações a ela destinada (REBOUÇAS, 2015).

Na Idade Média, de acordo com Barbosa Júnior (2006), o meio de transporte hídrico impulsionou o desenvolvimento econômico através de moinhos para fornecer força motriz às atividades industriais como moagem, tecelagem, tinturaria e curtume. Com a necessidade de implantação de sistemas de esgotos surgiram normas para regulamentá-los em rios como o Tibre, em Roma, e o Sena, em Paris, que inclusive proibiam o lançamento de animais mortos nos cursos d’água e impediam a lavagem de peles de animais e lançamento de corantes derivados da produção do curtume.

Sem contar os impactos da Revolução Industrial para os recursos hídricos, tem-se, de acordo com Barbosa Júnior (2006), que no início do século XX, o volume de águas utilizado era de aproximadamente 580 km³/ano e chega, ao final do século, a um valor de cerca de 4000 km³/ano. Enquanto isso, no mesmo período, a população apresentou um aumento de aproximadamente 2 bilhões de habitantes para cerca de 6 bilhões. Portanto, enquanto a população na Terra aumentou em aproximadamente 3 vezes durante o século XX, o volume de água utilizado aumentou de seis a sete vezes (BARBOSA JÚNIOR, 2006).

Data do Século XX a origem das normas internacionais, que passa por uma oficializaçao de medidas assecuratórias da proteção internacional dos direitos humanos diante dos resultados nefastos da segunda Guerra Mundial (SZABO, 1984). Assim, na Conferência de São Francisco, em 1945, foi criada a Organização das Nações Unidas-ONU e em 10 de dezembro de 1948 a 3ª Assembléia geral da ONU adotou a Declaração Universal dos Direitos do Homem, que não tem, no sistema legal internacional, caráter vinculante, tendo apenas valor moral. Entretanto, apesar da força apenas moral, a Comissão de direitos humanos do Conselho econômico e social reconheceu a necessidade de redigir um convênio sobre direitos humanos, na qual os Estados se comprometeriam a respeitar os direitos declarados, aumentando a força vinculante do conteúdo daqueles direitos humanos.

No plano Internacional, os recursos hídricos têm papel em diversas Convenções, Tratados, Protocolos, Declarações e Pactos. Ressaltamos a importância dos mesmos por fazeram parte da composição de uma aceitação da existência de direitos que pertencem a toda a humanidade ou a parte dela. De acordo com Dallari (2003) as convenções são, ainda, o modo mais eficaz para o estabelecimento dos direitos humanos na esfera internacional. Mesmo quando configuradas como leis não impositivas também têm sido consideradas como “respostas experimentais” a novos desafios, como a concretização do direito humano à água, oferecendo aos Estados a oportunidade de verem os impactos práticos daquelas regras (BULTO, 2015).

Destacamos a Convenção de Direito Internacional Humanitário; o Protocolo adicional aos Convênios de Genebra de 12 de Agosto de 1940; Declarações Ministeriais como a Declaração de Mar Del Plata da Conferência das Nações Unidas sobre a água em 1977; Declaração de Dublin sobre a água e desenvolvimento Sustentável de 1992; Declaração Ministerial do Foro Mundial da água em Quioto em 2003; Carta Europeia da água de 1968; Carta Europeia dos recursos da água de 2001 e da recomendação 1731 de 2006 do Conselho da Europa “Contribuição da Europa para o melhoramento de gestão da água”; e a Convenção de 1992 sobre a proteção e utilização dos recursos da água transfronteiriça e dos lagos Internacionais, adotada em Londres em 1999 no marco da Comissão Econômica para Europa das Nações Unidas; Carta da África dos Direitos Humanos e bem-estar da Criança de 1990; Convenção Africana para a Conservação da natureza e dos recursos naturais de 2003; Protocolo a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos povos e sobre os Direitos da Mulher na África em 2003; Carta das águas do rio Senegal de 2002; protocolo adicional a Comissão Americana sobre os Direitos Humanos em matéria de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (Protocolo de San Salvador) de 1988 (SILVA, 2011).

Com consequências práticas, temos a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, Suécia, em 1972, que culminou com a Declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente teve alguns efeitos que puderam notados como a melhora da qualidade do ar em grandes centros urbanos do mundo desenvolvido, e o fato de que vários grandes rios europeus, praticamente “mortos”, passaram por um processo de recuperação, o que não ocorreu nos países em desenvolvimento (ANEEL, 2001).

 Em 1972, surge o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente, PNUMA, com sede em Nairóbi, Quênia, constituindo-se num mecanismo institucional para tratar de questões ambientais no Sistema das Nações Unidas, sob a forma de um programa, porém, com autonomia dentro da estrutura de organização, contando com um secretariado reduzido, um diretor executivo e um conselho de administração, do qual o Brasil tem participado, com reuniões bienais, que se reporta ao Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ANEEL, 2001).

A Conferência da Água de 1977, realizada em Mar Del Plata, das Nações Unidas, dá ênfase à necessidade de reforma e modernização da gestão dos recursos hídricos e sugere esforço dos países em desenvolvimento na criação de mecanismos adequados para promover a cooperação técnica mútua com a finalidade de atingirem uma autonomia técnica coletiva posta ao serviço do desenvolvimento dos seus recursos hídricos. Recomendava aos países da África, da Ásia e da América Latina estudo das possibilidades de desenvolvimento e produção de equipamento e de tecnologias de baixo custo e objetivava alcançar, de modo rápido e com poucos encargos, inventário global de seus recursos hídricos e encorajar a permuta de informações em nível regional. A mesma conferência sugere que os países que dispõem de recursos financeiros excedentes, criem com os países em desenvolvimento, de acordo com as possibilidades oferecidas pelos seus regimes constitucionais, empresas de capitais mistos ou empresas intergovernamentais, de preferência regionais, tendo em vista a gestão e o desenvolvimento dos recursos hídricos. Recomenda ainda que as instituições internacionais de financiamento, como o Banco Mundial, os bancos de desenvolvimento regionais e sub-regionais, os bancos nacionais de desenvolvimento e outras instituições bilaterais e multilaterais para financiamento do desenvolvimento, sempre que tal se justifique e no âmbito das respectivas competências:

- coordenem as suas atividades e políticas de financiamento de projetos e planos de desenvolvimento de recursos hídricos; - revejam os seus critérios de financiamento e pesem convenientemente os efeitos sócioeconômicos dos projetos de desenvolvimento, incluindo os benefícios diretos, indiretos e sociais; - adotem métodos flexíveis na execução dos projetos, para encorajar a efetiva participação das capacidades nacionais e a promover a cooperação regional; - definam, após criterioso estudo, políticas de assistência financeira globais e realistas, que abram caminho para a formulação de programas a longo prazo para a execução de aproveitamentos de recursos hídricos; - reforcem os acordos institucionais existentes, em nível regional e sub-regional, através do fornecimento de equipamento, pessoal e créditos necessários; - empreendam estudos ou ações coordenadas para o desenvolvimento das bacias hidrográficas internacionais, quando tal seja solicitado pelos Estados; - promovam, na medida do possível, o lançamento de consultas internacionais para o fornecimento de bens e serviços, deixando aos países beneficiários a responsabilidade da execução dos projetos financiados, desde que se atenda à relação custo-eficácia desses projetos; - aceitem, na medida do possível, que sejam contratadas empresas de consultores locais capazes de executar total ou parcialmente os projetos, e transferir para essas empresas conhecimentos técnicos, tirando partido de ações de consultoria relativas a diversos aspectos do projeto, realizadas a pedido dos Estados interessados (ANEEL, 2001).

Esta conferência gerou o Plano de Ação de Mar Del Plata, documento de referência internacional para a gestão integrada de recursos hídricos que, segundo Dos Santos (2014), para Brasil, mais de duas décadas depois, foi um grande referencial e incentivo para o delineamento de pesquisas e do Fundo Setorial de Recursos Hídricos (CT-Hidro) do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT).

Em 1985, a Assembleia Geral das Nações Unidas atribuiu ao Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) a tarefa de delinear estratégias ambientais para o ano 2000 e para os anos seguintes, com subsídio da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, com a função de preparar relatório sobre o meio ambiente global. A Comissão, composta por 21 participantes “escolhidos a título pessoal e não como representantes governamentais”, foi presidida pela Primeira-Ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland. O relatório, de 1987, “Nosso Futuro Comum”, visa a inclusão de considerações de ordem ambiental no processo de tomada de decisões, com vistas ao desenvolvimento (CMMAD, 1988). Assim, na XV Sessão do Conselho de Administração do PNUMA, o Conselho de Administração propõe a definição de “desenvolvimento sustentável”, que dentre outros componentes destacamos:

Desenvolvimento sustentável implica ainda a manutenção, o uso racional e valorização da base de recursos naturais que sustenta a recuperação dos ecossistemas e o crescimento econômico. Desenvolvimento sustentável implica, por fim, a incorporação de critérios e considerações ambientais na definição de políticas e de planejamento de desenvolvimento e não representa uma nova forma de condicionalidade na ajuda ou no financiamento para o desenvolvimento. O Conselho de Administração está inteiramente consciente de que os próprios países são e devem ser os principais atores na reorientação de seu desenvolvimento, de forma a torná-lo sustentável. O desenvolvimento sustentável e ambientalmente sadio é de grande importância para todos os países, industrializados e em desenvolvimento. Os países industrializados possuem os recursos necessários para fazer os ajustes requeridos; algumas de suas atividades econômicas efetivamente têm impacto substancial no meio ambiente, não apenas no âmbito nacional, mas além de suas fronteiras. Mesmo no caso dos países em desenvolvimento, a maior parte dos recursos para o desenvolvimento provém deles mesmos. Para estes, muito embora a manutenção da base de recursos naturais para as futuras gerações seja de grande relevância, as necessidades da geração atual são de importância crítica. Ações induzidas pela pobreza e pela necessidade de sobrevivência consomem a base de recursos e assim geram mais pobreza. Em todos os países, questões de desenvolvimento e meio ambiente estão entrelaçadas em uma mútua interação. Hoje, novas questões ambientais desafiam a comunidade internacional, enquanto as velhas questões se mantém e até adquirem maior magnitude. (XV Sessão do Conselho de Administração-PNUMA, 1985)

Segundo documento da ANEEL (2006), mesmo afirmando que não pretendem representar “uma nova forma de condicionalidade na ajuda ou no financiamento para o desenvolvimento” os valores introduzidos permearam condicionantes impostas pelas instituições internacionais de crédito (ANEEL, 2006).

Outras conferências de destaque foram a Conferência de Delft, de junho de 1991, no Simpósio "Uma Estratégia para a Formação de Capacitação no Setor de Recursos Hídricos" em Delft, Holanda, promovido pelo PNUD (Programa das Naçòes Unidas para o Desenvolvimento), que recomendou aos países em desenvolvimento que adotassem estratégias de formação de capacitação no setor de recursos hídricos em associação com os organismos de auxílio externo, que poderia contar com a coordenação do PNUD, e a Conferência Internacional sobre a Água e o Meio Ambiente, em Dublin, Irlanda, em janeiro de 1992, promovida pela Organização Meteorológica Mundial, com os objetivos de avaliar os recursos mundiais de água doce com relação à demanda presente e futura e determinar os problemas prioritários e elaborar um enfoque intersetorial coordenado para a gestão dos recursos hídricos, fortalecendo os vínculos que existem entre os diversos programas relativos à água bem como assinalar aos Governos a importância da gestão dos recursos hídricos no meio ambiente e desenvolvimento das nações. A Conferência de Dublin destacou a finitude dos recursos hídricos e que o desenvolvimento e a gestão da água devem ser baseados na participação dos usuários, dos planejadores e dos responsáveis por decisões políticas, em todos os níveis. Outro fator relevante foi a difusão do valor econômico da água, nos seguintes moldes “a água possui valor econômico em todos os seus usos competitivos e deve ser reconhecida como tal” (OMM, 1992).

Em 1988 a XLIII Sessão da Assembléia Geral das Nações Unidas aprovou a Resolução 43/196, pela qual decidiu realizar até 1992 uma conferência sobre temas ambientais ao se completarem vinte anos da proposta sueca de realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano (Conferência de Estocolmo), oportunidade na qual houve proposta brasileira para sediar o encontro.

 Em 1989, realiza-se em Brasília a VI Reunião Ministerial sobre Meio Ambiente na América Latina e Caribe, que contou com a presença dos Ministros de Estado da área encarregados da gestão ambiental. No mesmo ano, dá-se em Manaus a I Reunião dos Presidentes dos Países Amazônicos, apoiada no conceito do "desenvolvimento sustentável" e na exploração racional dos recursos naturais de cada Estado. E, ainda em 1989, em Reunião da Assembléia Geral das Nações Unidas, foi delineada a temática da Conferência de 1992 a ser sediada pelo Brasil, e foram estabelecidas as bases para sua preparação com as seguintes as questões ambientais relacionadas (ANEEL, 2006):

a) proteção da atmosfera por meio do combate ao desgaste da camada de ozônio e à poluição do ar; b) proteção da qualidade do suprimento de água doce; c) proteção de áreas oceânicas e marítimas e das zonas costeiras, e conservação, uso racional e desenvolvimento de seus recursos; d) proteção e controle dos solos por meio do combate ao desmatamento, desertificação e seca; e) conservação da diversidade biológica; f) controle ambientalmente sadio da biotecnologia; g) controle de dejetos, principalmente químicos e tóxicos; h) erradicação da pobreza e melhoria das condições de vida e de trabalho no campo e na cidade; e i) proteção das condições de saúde.

Assim, da Conferência das Nações Unidas sobre meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, resultou na Agenda 21, de acordo com a Resolução 44/228 da Assembléia Geral da ONU, de 1989, que estabelece uma abordagem “equilibrada e integrada” das questões relativas a meio ambiente e desenvolvimento. E seu capítulo 18 define os compromissos relacionados aos recursos hídricos.

Como resultado da Conferência do Rio houve a reestruturação do Fundo para o Meio Ambiente Mundial (Global Environment Facility – GEF), criado em 1990 por iniciativa de alguns países desenvolvidos e administrado pelo Banco Mundial, PNUD e PNUMA, que criou, de acordo com a ANEEL (2001)

(...) condições de universalidade de participação e de equilíbrio na representação na tomada de decisões para que o GEF pudesse efetivamente exercer as funções de agente repassador de financiamentos em bases concessionais para projetos na área do meio ambiente. Na fase piloto, que terminou em 1993, o GEF contou com recursos totais, incluindo cofinanciamento, da ordem de US$ 1.3 bilhões. Entretanto, em parte pela inexperiência dos países e do próprio GEF na formulação e execução de projetos ambientais, apenas uma parcela mínima desses recursos foi transferida para os países recipiendários nas quatro áreas de atuação do Fundo (ozônio, mudança de clima, diversidade biológica e águas internacionais).

            Ficando de fora, portanto, a destinação de recursos relacionados às águas nacionais.

O capítulo 18 da Agenda 21, expressa a promoção da qualidade do abastecimento dos recursos hídricos com aplicação de critérios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hídricos. Destaca o manejo holístico da água doce e que esta é um recurso finito e vulnerável e a integração de planos e programas hídricos setoriais aos planos econômicos e sociais nacionais são medidas de importância fundamental para a década de 1990 e o futuro.

O capítulo frisa a fragmentação das responsabilidades pelo desenvolvimento de recursos hídricos entre organismos como impedimento maior do que o previsto para promover o manejo hídrico integrado. E afirma que são necessários mecanismos eficazes de implementação e coordenação.

Quanto aos objetivos, expõe que o objetivo global é satisfazer as necessidades hídricas de todos os países para seu desenvolvimento sustentável.

18.8. O manejo integrado dos recursos hídricos baseia-se na percepção da água como parte integrante do ecossistema, um recurso natural e bem econômico e social cujas quantidade e qualidade determinam a natureza de sua utilização. Com esse objetivo, os recursos hídricos devem ser protegidos, levando-se em conta o funcionamento dos ecossistemas aquáticos e a perenidade do recurso, a fim de satisfazer e conciliar as necessidades de água nas atividades humanas. Ao desenvolver e usar os recursos hídricos, deve-se dar prioridade à satisfação das necessidades básicas e à proteção dos ecossistemas. No entretanto, uma vez satisfeitas essas necessidades, os usuários da água devem pagar tarifas adequadas.

Ou seja, as necessidades básicas e proteção dos ecossistemas em primeiro lugar e, depois de satisfeitas, os usuários devem pagar as tarifas adequadas. Tal capítulo menciona, ainda, que o manejo integrado dos recursos hídricos, inclusive a integração de aspectos relacionados à terra e à água, “deve ser feito ao nível de bacia ou sub-bacia de captação”. E que quatro objetivos principais deveriam ser perseguidos:

a) Promover uma abordagem dinâmica, interativa, iterativa e multissetorial do manejo dos recursos hídricos, incluindo a identificação e proteção de fontes potenciais de abastecimento, de água doce que abarquem considerações tecnológicas, socio-econômicas, ambientais e sanitárias; (b) Fazer planos para a utilização, proteção, conservação e manejo sustentável e racional de recursos hídricos baseados nas necessidades e prioridades. da comunidade, dentro do quadro da política nacional de desenvolvimento econômico; (c) Traçar, implementar e avaliar projetos e programas que sejam economicamente eficientes e socialmente adequados no âmbito.de estratégias definidas com clareza, baseadas numa abordagem que inclua ampla participação pública, inclusive da mulher, da juventude, dos populações indígenas e das comunidades locais, no estabelecimento de políticas e nas tomadas de decisão do manejo hídrico; (d) Identificar e fortalecer ou desenvolver, conforme seja necessário, em particular nos países em desenvolvimento, os mecanismos institucionais, legais e financeiros adequados para assegurar que a política hídrica e sua implementação sejam um catalisador para o progresso social e o crescimento econômico sustentável.

Assim, vemos a ampla participação pública enquanto um dos objetivos principais, havendo referência explícita à inclusão da mulher, da juventude, das populações indígenas e das comunidades locais no estabelecimento de políticas e nas tomadas de decisão.

Em 2001, a WORLD COMISSION ON DAMS publica avaliação preliminar dos avanços em matéria de políticas desde a Rio92, “La seguridade del água: evaluacion preliminar de los avance en matéria de politicas desde Río. Programa Mundial de Evaluacion de los Recursos Hídricos de las Naciones Unidas (WWAP)”, na qual a gestão eficaz dos recursos hídricos pressupõe o reconhecimento de que a água possui múltiplos valores, o que significa que o valor da água não tem qualquer relação de identidade com o preço da água, sanando em partes as interpretações errôneas que pudessem ser feitas à Conferência de Dublin sobre o valor econômico da água.

REFERÊNCIAS

ANEEL. Agência Nacional de Energia Elétrica. Introdução ao gerenciamento de recursos hídricos / Arnaldo Augusto Setti, Jorge Enoch Furquim Werneck Lima, Adriana Goretti de Miranda Chaves, Isabella de Castro Pereira. 2ª ed. – Brasília: Agência Nacional de Energia Elétrica, Superintendência de Estudos e Informações Hidrológicas, 2001. 207 p. : il. ; 23 cm.

A. A Política Nacional de Recursos Hídricos e a isenção da cobrança pelo uso da água na Bacia do Rio Paraíba do Sul. Taubaté´: UNITAU, 2006. Dissertação (Mestrado).183f.  

BULTO, Takele Soboka, Muito Familiar para Ignorar, Muito Novo para Reconhecer: A Situação do Direito Humano à Água em Nível Global in José Esteban Castro, Léo Heller, and María da Piedade Morais (Eds.), The Right to Water as Public Policy: A Theoretical and Empirical Exploration, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA, in Portuguese), 2015. Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2234227.

CCMAD. Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro – 1988

REBOUÇAS, Aldo da C.; Braga, Benedito; Tundisi, José G (Org.). Águas Doces no Brasil: Capital Ecológico, Uso e Conservação. São Paulo: Escrituras, 2015.

SZABO, I. Fundamentos históricos de los derechos humanos. In: Vasak, K. (ed.) Las dimensiones internacionales de los derechos humanos. Barcelona, Serbal/UNESCO, 1984. V. I, p.50.

SILVA, Marcos António Duarte da. Direito Internacional à Água. Dissertação de Mestrado em Ciências Jurídico-Políticas Universidade Autónoma de Lisboa, 2011.