Artigo

LINDB: NOTAS AOS ADVOGADOS

22/04/2020 - Fonte: ESA/OABSP

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LINDB: notas aos advogados

Raíssa Moreira Lima Mendes Musarra^[1]

Regina Célia Martinez^[2]

Renata Miranda Lima^[3]

Trivialmente, o conhecido Decreto-Lei Nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 está relacionado à Teoria Geral do Direito, influenciando o ordenamento jurídico em sua totalidade ao tratar da vigência das normas (arts. 1º e 2º); da obrigatoriedade das leis (art. 3º); da integração das normas (art. 4º); da interpretação das normas (art. 5º); da aplicação da lei no tempo (art. 6º) e da aplicação da lei no espaço (arts. 7º a 19).

Anteriormente referida como LICC, a vigência do Decreto foi iniciada no dia 24 de outubro do de 1942 e desde então a norma foi alterada diversas vezes. Vale frisar sua alteração pela Lei nº 12.376, de 30 de dezembro de 2010, que ao alterar a ementa do Decreto-Lei, ampliou seu campo de aplicação, fazendo com que a redação “Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro” passasse a ser “Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro”.

A ementa de uma lei, de acordo com a Subchefia para Assuntos Jurídicos da Presidência da República^[4], é a parte do preâmbulo que sintetiza o conteúdo da lei, a fim de permitir, de modo imediato, o conhecimento da matéria legislada, devendo guardar estreita correlação com a ideia central do texto e com o primeiro artigo do ato proposto.

Assim, a modificação da ementa sugere que, a partir de 30 de dezembro de 2020, o Decreto-lei nº 4.657/1942 valha para além do Código Civil, estendendo-se às demais normas do Direito brasileiro.

Em sua obra, Maria Helena Diniz^[5],  destaca o entendimento de Wilson  de Campos Batalha de que a  “Lei de Introdução é um conjunto de normas sobre normas”, isto porque disciplina as próprias normas jurídicas,  assinalando-lhes a maneira de aplicação e entendimento, predeterminando as fontes de direito positivo, indicando-lhes as dimensões espaciotemporais. Isso significa que essa lei ultrapassa o âmbito do Direito Civil, vinculando o direito privado como um todo e alcançando o Direito Público, atingindo apenas indiretamente as relações jurídicas. A Lei de Introdução contém, portanto, normas de sobredireito ou de apoio que disciplinam a atuação da ordem jurídica.

E continua^[6], “Não está incluída no Código Civil, cuja matéria se circunscreve às relações de ordem privada, por tal razão, em bora hora veio a lume a Lei n. 12.376/2010. Além disso a fixação de normas desse teor, em uma lei especial, tem a vantagem de permitir ulteriores modificações, independentemente das transformações que se operarem nos institutos civis.”   

Outra alteração de suma importância em relação à LINDB foi aquela realizada pela Lei 13.655 de 2018, que acrescentou os arts. 20 a 30, que tratam sobre a segurança jurídica e eficiência na criação e aplicação do direito público, influenciando principalmente o Direito Administrativo, Financeiro, Orçamentário, Tributário e Processual Civil, provocando uma “publicização” da LINDB, ou seja, incluindo dispositivos relativos ao Direito Público^[7].

Nesta toada, a redação do artigo 20 e parágrafo único, bem como a do artigo 21 e parágrafo único, explicitam que ao decidir, seja no âmbito do processo administrativo como no judiciário, a autoridade respectiva não deve estar pauta em valores abstratos sem considerar as consequências práticas que podem decorrer da decisão. Assim, a abstração dos valores usados na decisão deve ser equilibrada por meio da motivação que justificará a necessidade da decisão, sua adequação ou a invalidação.

Por conseguinte, pode-se extrair da norma vedação dirigida a autoridade que há de decidir em lançar mão a valores jurídicos abstratos sem considerar as consequências desta decisão no mundo dos fatos. Do contrário, se deturparia a real finalidade do legislador que é aumentar a qualidade jurídica das decisões^[8].

Salienta-se que a modificação legislativa visa conter o excesso de subjetivismo e a superficialidade de decisões, impondo a obrigatoriedade do efetivo exame das circunstâncias do caso concreto, tal como a avaliação das diversas alternativas sob um prisma de proporcionalidade e razoabilidade que rege o Estado de Direito.

 De outro modo, considera-se que a renovação legislativa não adotou o "consequencialismo", enquanto espécie da teoria da argumentação^[9],  mas tão somente exigiu que ao decidir a autoridade deve tecer considerações quanto às consequências empíricas da decisão, o que enseja comprovação por parte dos operadores da real e verossímil ocorrência.

No que tange ao artigo 22 e seus parágrafos, considera-se que, seguindo a mesma vertente do artigo anterior, o legislador impõe diretrizes à interpretação da norma, a qual deve ser ponderada a partir do primado da realidade considerando toda a circunstância fática na qual o administrador está inserido quando da interpretação de normas sobre gestão pública.

Os artigos 23 e 24 da referida lei têm como sustentáculo fortalecer valores de segurança jurídica no decorrer do processo decisório, e quanto os artigos 26 e 27 da LINDB instauraram tanto nos processos administrativos como nos processos judiciais a possibilidade de transação de Direito Público ao conceber o instrumento do compromisso e o instituto da compensação^[10] decorrentes dos benefícios auferidos indevidamente e respectivos prejuízos impostos à administração pública. Significando que qualquer órgão ou ente administrativo encontra-se autorizado a celebrar compromisso sem necessária edição de lei, decreto ou regulação interna^[11].

Quanto ao artigo 28, este, por sua vez, trata sobre a responsabilização pessoal dos agentes públicos diante de erro grosseiro. Considera-se que o teor deste artigo deve ser visto a partir da ótica da Constituição em seu artigo 37º §6º CRFB que prevê a possibilidade do direito de regresso consubstanciada no princípio da eficiência.

Observa-se que este artigo gerou algumas discussões no âmbito jurídico principalmente no que diz respeito a sua constitucionalidade, assim como, observa-se que deste artigo decorrem diversas consequências no que tange à responsabilidade proveniente do erro grosseiro^[12].

O artigo 29 também acrescentado pela Lei n. 13655, de 25 de abril de 2018, consagra a governança participativa^[13]  na medida que dispõe: “em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão”. E, complementa em seu ´parágrafo 1º.: “ A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da consulta pública, observadas as normas legais e regulamentares específicas, se houver.” Assim, a Administração Pública tem o dever de realizar consulta pública prévia à publicação de ato administrativo normativo, pois sua ausência implicaria em ato normativo unilateral^[14], o que não é esperado de um ente incumbido de representação da coisa pública. 

O legislador, no art. 30 finaliza a LINDB  destacando: “ As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas.” Assim, surge o dever de respeito futuro ao conteúdo emanado das consultas e também o dever simétrico de respostas às mesmas em exercício ao direito de petição[^15].

O advogado no exercício do seu mister deve estar atento às referidas súmulas administrativas existentes e pertinentes à temática em que atua, à medida em que uniformizam a jurisprudência administrativa no Estado.

Por fim, consagra-se que essas modificações entraram em vigor desde a data da publicação da Lei 13.655/2018, ou seja, desde o dia 26 de abril de 2018, exceto quanto ao art. 29 acima citado (que prevê que em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa, salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão), que apresentou um prazo de vacatio legis de 180 (cento e oitenta) dias.

Conteúdo aprofundado quanto à esta matéria pode ser encontrado no parecer elaborado por juristas em resposta à comentários tecidos pela Consultoria Jurídica do TCU ao PL n° 7.448/2017, que fundamentou as alterações finais à LINDB^[16]. O grupo de juristas entende que as alterações figuram como um grande avanço para a melhoria da qualidade decisória nacional, consagrando as “melhores práticas em matéria de controle da administração pública, em grande parte já utilizadas no Brasil e no plano internacional por órgãos controladores”.

Os advogados devem estar atentos às alterações incluídas em 2018, especialmente pelo fato de que elas incitam alterações com implicação sobre segurança jurídica, decisões judiciais fundamentadas e motivadas e que as mesmas considerem suas consequências práticas no âmbito do Direito Público.