Artigo

Novos Desafios à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - Parte II

30/06/2020 - Fonte: ESA/OABSP

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Novos Desafios à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - Parte II

New Challenges to the National Water Resources Policy and the National Water Resources Management System

Raíssa Moreira Lima Mendes Musarra[1]

Renata Miranda Lima[2]

Resumo: Este artigo objetiva trabalhar questões referentes a os recursos hídricos no País sob um aspecto legal. Para tanto, o presente artigo verifica as legislações nacionais e internacionais referentes aos recursos hídricos, as políticas adotadas no Brasil e sua harmonia com o equilíbrio ambiental. É importante vetor no desenvolvimento deste artigo parte de uma ótica quanto à participação social e democracia tendo como hipótese ser este elemento importante para o cumprimento do Direito ao Desenvolvimento.

Palavra-chave: Recursos hídricos; Meio Ambiente Equilibrado; Democracia; Participação Social.

Resume: This article aims to work on issues related to water resources in the country under a legal aspect. To this end, this article verifies the national and international legislation regarding water resources, the policies adopted in Brazil and their harmony with the environmental balance. It is an important vector in the development of this article, based on a perspective regarding social participation and democracy, with the hypothesis that this element is important for the fulfillment of the Right to Development

Keyword: Water resources; Environment; Democracy; Social Participation.

Desafios à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Parte II): SINGRHE

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH), ora vinculado ao Título II da Lei de Águas no 9.433/97, de acordo com o artigo 33 da lei (alterado pelo Artigo 30 da Lei 9984/2000), é composto pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos, Agência Nacional de Águas, Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos e do Distrito Federal, comitês de bacias hidrográficas, os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos e as Agências de Água.   E tem os seguintes objetivos:

I - coordenar a gestão integrada das águas; II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos; III - implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos;

O Conselho Nacional de Recursos Hídricos é composto por: representantes dos Ministérios e Secretarias da Presidência da República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos hídricos; representantes indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos; representantes dos usuários dos recursos hídricos; e representantes das organizações civis de recursos hídricos. Tem como principal objetivo promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos nacional, regional, estaduais e dos setores usuários. Atualmente, o CNRH é composto por 10 câmaras técnicas que recebem o apoio de 22 grupos de trabalho para analisar, estudar e apresentar propostas sobre questões de sua competência. Além disso, a lei N. 12334/2013 estabelece que o CNRH deverá supervisionar e definir as normas para a implementação da Política Nacional de Segurança de Barragens, para a aplicação dos seus instrumentos de política e para o Sistema Nacional de Informações sobre Segurança de Barragens (OCDE, 2015). Interessante notar que, de acordo com Corsa e Mertens (2015), o resultado de pesquisa realizada sobre a composição do conselho aponta que 39,7% dos membros é da área de engenharia civil, elétrica ou sanitária, e que, na percepção dos conselheiros, o Conselho contribui pouco para o alcance dos objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Este conselho, de acordo com relatório da OCDE (2015), não tem cumprido plenamente seu papel, devido à natureza técnica do seu trabalho, tem agido frequentemente como uma câmara de registro, em vez de servir como uma plataforma consultiva para orientar a ação pública. Além disso, algumas de suas funções colidem com funções da ANA (OCDE, 2015).

Já os Comitês de Bacia Hidrográfica têm como área de atuação a totalidade de uma bacia hidrográfica ou ainda a sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou, ainda, um grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas.

 A eles compete promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes; arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos; aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia; acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas; propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes; estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados; estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

Comitês de Bacia Hidrográfica são compostos por representantes:

I - da União; II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação; III - dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação; IV - dos usuários das águas de sua área de atuação; V - das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia.

O número de representantes de cada setor mencionado, bem como os critérios para sua indicação devem ser estabelecidos nos regimentos dos comitês, limitada a representação dos poderes executivos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios à metade do total de membros. São encarregados de: promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes; arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos; aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia; acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir os valores a serem cobrados; estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo. E, suas decisões, cabe recurso ao Conselho Nacional ou aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com sua esfera de competência.

A principal crítica aos Conselhos é “a hipertrofia estatal” que “tolhe ou reduz significativamente a participação dos outros dois atores (os usuários e a sociedade civil organizada) no debate, em suas fases de discussão e votação, além de se valer de métodos não éticos nos bastidores, com o escopo de ter seus interesses políticos aprovados no interior dos CBHs (BARBOSA E BARBOSA, 2012).                 

Para a OCDE, “a mobilização dos comitês de bacia deve ter como objetivo a promoção da participação direta, e não a criação de um poder executivo alternativo”.

De modo geral, os comitês de bacias hidrográficas podem ser considerados plataformas consultivas e deliberativas para a gestão dos recursos hídricos na respectiva escala hidrográfica. Atualmente, cerca de 25% do país está coberto por essas estruturas, que estão localizadas onde ocorrem os problemas mais graves, com ênfase nos problemas de poluição do Sudeste e nos problemas de escassez de água no Nordeste (OCDE, 2015). De acordo com o relatório da OCDE (2015)

A representatividade e a continuidade, dentro dos comitês de bacias hidrográficas, são um desafio, devido aos impactos dos ciclos políticos sobre os membros no setor público (mudanças frequentes e baixa memória institucional dos recém-chegados) nesse sentido, os representantes dos usuários e da sociedade civil trazem alguma estabilidade e continuidade para essas estruturas. Muitas vezes o interesse principal dos usuários nos comitês é monitorar a evolução e as decisões que podem influenciar os seus direitos ou gerar custos (por exemplo aumento da conta de água, alterações em regimes de alocação) ao invés de encontrar soluções para os problemas da bacia. Esse tipo de motivação tem impacto sobre o funcionamento dos comitês de bacias e está no cerne dos desafios ligados à sua governança.

Fica nítida a prioridade dada aos interesses mercadológicos em detrimento da qualidade e quantidade dos recursos hídricos. Mais distante ainda fica a orientação de inclusão da comunidade nas decisões e políticas relacionadas a estes recursos.

Seguindo a ordem de composição do SINGREH, temos as Agências de Água que devem exercer a função de secretaria executiva do respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica e devem ter a mesma área de atuação daqueles, sua criação deverá ser autorizada pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos mediante solicitação de um ou mais Comitês de Bacia Hidrográfica. E está condicionada ao atendimento dos seguintes requisitos: I - prévia existência do respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica; II - viabilidade financeira assegurada pela cobrança do uso dos recursos hídricos em sua área de atuação.

Ou seja, para haver agência há de existir comitê e a efetiva cobrança do uso dos recursos para geração de verba que garanta sua viabilidade financeira. Assim, de acordo com o art. 44. da referida lei, compete às Agências de Água, no âmbito de sua área de atuação:

I - manter balanço atualizado da disponibilidade de recursos hídricos em sua área de atuação; II - manter o cadastro de usuários de recursos hídricos; III - efetuar, mediante delegação do outorgante, a cobrança pelo uso de recursos hídricos; IV - analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrança pelo uso de Recursos Hídricos e encaminhá-los à instituição financeira responsável pela administração desses recursos; V - acompanhar a administração financeira dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos em sua área de atuação; VI - gerir o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos em sua área de atuação; VII - celebrar convênios e contratar financiamentos e serviços para a execução de suas competências; VIII - elaborar a sua proposta orçamentária e submetê-la à apreciação do respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica; IX - promover os estudos necessários para a gestão dos recursos hídricos em sua área de atuação; X - elaborar o Plano de Recursos Hídricos para apreciação do respectivo Comitê de Bacia Hidrográfica; XI - propor ao respectivo ou respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica: a) o enquadramento dos corpos de água nas classes de uso, para encaminhamento ao respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo com o domínio destes; b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos; c) o plano de aplicação dos recursos arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos; d) o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

Havendo comitê e agência é necessária autorização do respectivo (ou dos respectivos) conselhos. Autorizadas, as agências exercem funções administrativas sem as quais a gestão é inviabilizada, haja vista serem responsáveis por gerar e atualizar informações, pela análise de processos, administração financeira, promoção de estudos, elaboração de Planos de Recursos Hídricos, além de proposição do enquadramento dos corpos de água, dos valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos, do plano de aplicação dos recursos e do rateio de custo das obras de uso múltiplo. Além do exposto acima, o artigo 51 (com redação alterada pela lei 10.881/04), diz sobre a possibilidade de delegação de suas funções a organizações sem fins lucrativos:

Art. 51. O Conselho Nacional de Recursos Hídricos e os Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos poderão delegar a organizações sem fins lucrativos relacionadas no art. 47 desta Lei, por prazo determinado, o exercício de funções de competência das Agências de Água, enquanto esses organismos não estiverem constituídos. 

O artigo 47, por sua vez, considera organizações civis de recursos hídricos as legalmente constituídas como:

I - consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas; II - associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos; III - organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos; IV - organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; V - outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.

Tal limitação do SINGREH quanto à implantação das agências gera consequências sem medidas para a concretização da Política de Recursos Hídricos proposta na mesma lei. Visando sanar o problema há o projeto de lei número 1616 desde 1999 em tramitação, de autoria do Poder Executivo, que atualmente está “Aguardando Criação de Comissão Temporária pela MESA (Mesa Diretora da Câmara dos Deputados)”.

A questão foi tema de Medida Provisória, a MP 165, editada quando empossada à época a Ministra do Meio Ambiente Marina Silva. No texto da MP 165 não havia referência explícita à agências de rios da União. Com a análise do texto completo, vê-se que nada está disposto para as agências estaduais. A conversão em lei, que ocorreu também sob a responsabilidade da Ministra Marina Silva em 2000 (Lei 10.881), desta vez frisou que a gestão se daria em recursos hídricos de domínio da União, como destacado na Exposição de Motivos (Nº 005/2004/MMA): “Cabe registrar que o contrato será celebrado pela ANA, porquanto cabem a ela, por força da Lei nº 9.984, de 2000, a gestão dos recursos hídricos de domínio da União e a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos.”

Assim, a redação final da lei dispõe: “sobre os contratos de gestão entre a Agência Nacional de Águas e entidades delegatárias das funções de Agências de Águas relativas à gestão de recursos hídricos de domínio da União”. A exposição de motivos, embasada na demora da tramitação do projeto de lei 1616/99, argumentava:

3. Ocorre, porém, que a demora na edição de lei específica acarretou situações que exigem um posicionamento imediato no sentido de que as ações de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, prevista na Lei nº 9.433, de 1997, não sofram descontinuidade e coloquem em risco os esforços já desenvolvidos com vistas à gestão adequada do uso da água. 4. Vários Comitês de Bacia Hidrográfica já foram instalados, estando em execução os instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos. Atualmente a União efetua a cobrança pelo uso de recursos hídricos na Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul, que abrange os Estados de São Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, com o respectivo Comitê já devidamente instalado, porém sem contar com a Agência de Água, sua secretaria executiva. Esse fato tem impedido os avanços necessários com vistas ao alcance dos objetivos definidos pela Lei nº 9.433, de 1997.

Se este fato foi considerado pela ministra como impeditivo de avanços objetivados pela Lei 9.433/97 em nível federal é de se imaginar que seja impeditivo também para os rios de domínio estadual, o que ficou desconsiderado na redação final.

De qualquer modo, para os rios federais, tem-se que onde as agências de bacia hidrográfica ou agências delegadas não existem, os órgãos gestores estaduais de recursos hídricos desempenham esse papel deixando os comitês dependentes da autoridade estadual para implementar suas decisões. O comitê, para cumprir com suas funções, necessita de apoio da agência como entidade executiva ou, como visto, temporariamente, de associação intermunicipal ou de usuários como agência de bacia (entidade delegatária das funções de agência). Esta última solução tem acontecido em bacias interestaduais.

Na prática “as agências de bacia só podem ser criadas depois que a cobrança for implementada” (OCDE, 2015, pág. 101). Muitas vezes os órgãos estaduais carecem de pessoal qualificado e recursos financeiros para trabalhar corretamente e sua estrutura de governança, linha de responsabilização e o nível de especialização variam entre os órgãos gestores estaduais. Além disso, as descontinuidades entre os ciclos políticos causam impacto sobre a rotatividade de funcionários de alto escalão nos órgãos gestores estaduais e comitês causando “sérios danos ao desempenho dos estados” (OCDE, 2015, pág. 104). 

Em nível subnacional, temos os conselhos estaduais de recursos hídricos (CERH), que são órgãos normativos e deliberativos com funções semelhantes às do Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), com composição regulamentada por leis estaduais de recursos hídricos e estipulada por cada estado. Composto normalmente por representantes das secretarias estaduais, dos municípios, usuários de água e sociedade civil. Como já dito, alguns conselhos estaduais de recursos hídricos foram criados antes da aprovação da lei de 1997 mas sua criação foi acelerada após a mesma, sendo hoje o Acre o único estado que não tem um conselho de recursos hídricos, contando, contudo, com um projeto em curso para reformar o atual conselho ambiental, que deverá ter o nome de Conselho do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (OCDE, 2015). De acordo com o Relatório da OCDE, os conselhos encontram-se em graus de maturidade variáveis: alguns estados deram atenção aos problemas da água (Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais e Ceará), enquanto outros ainda estão estabilizando sua composição e o seu papel.

De modo geral, a adoção da Lei da Política Nacional de Recursos Hídricos em 1997 e a criação da ANA, em 2000 procuraram contrastar com o modelo de desenvolvimento centralizado e tecnocrático do regime militar. Mas esta “reforma no setor de recursos hídricos ainda não colheu plenamente os benefícios econômicos, sociais e ambientais esperados” (OCDE, 2015).

Ocorre que a descentralização para os estados e comitês de bacias hidrográficas estabeleceu uma abordagem multinível e por enquanto apenas para áreas críticas (OCDE, 2015). Nesse aspecto, ousamos frisar que as abordagens não levam em conta a falta de informações (medições, avaliações técnicas contínuas, comunidades em situação de risco, por exemplo) para a definição de quais áreas são consideradas críticas. Em termos complementares, “A disponibilidade de dados e informações sobre recursos hídricos acessíveis e de boa qualidade varia entre os estados, prejudicando a efetiva tomada de decisão em termos de quem recebe água, onde e quando” (OCDE, 2015, p.16).

Outro fator que pode ser observado é que a implementação da política de alocação da água continua a ser a exceção e não a regra (OCDE, 2015). E de maior gravidade é o fato de que as leis não abordam os vínculos com a questão ambiental e com a legislação de usos do solo. Que, à época de suas propostas e votação, exigiam o engajamento de um número maior de atores, o que e poderia adiar sua aprovação (OCDE, 2015).

Destacamos que essa pressa na aprovação deixou lacunas difíceis de sanar, mas não impossíveis, visto que, sob o ponto do regime de dominialidade imposto pela Constituição e o regime de competências legislativas sobre a matéria, há possibilidade de solução do impasse no, segundo Graziera (2006, p. 67/68).

(...) entendimento de que a competência para legislar sobre águas, em sentido genérico e que pertence à União, não deve ser confundida com a capacidade de cada ente político brasileiro – União, Estados, Distrito Federal e Municípios – para estabelecer regras administrativas sobre os bens que se encontram em seu respectivo domínio, entendido esse termo como guarda e administração. (...) o titular do domínio sobre a água tem o poder-dever de administrá-la e de definir sua repartição entre os usuários, cujo uso pode ser gratuito ou redistribuído, e de organizar-se administrativamente para tanto.

A esse respeito, tem-se que a atuação integrada e eficiente do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos é crítica para que os mecanismos legais vigentes sejam implementados e aprimorados.

Dentro desta perspectiva os Comitês de Bacias têm papel mais que importante, dado que é fundamental para viabilizar a participação da sociedade civil e atuar nos desafios que precisamos enfrentar.

REFERÊNCIAS

BARBOSA, E. M.; BARBOSA, M. de F. N. Direito de águas doces do Brasil: uma reflexão epistemológica e hermenêutica. In: Revista NEJ – Eletrônica. V. 18, n. 2, mai-ago, 2013. p. 240-255.

BRASIL. LEI No 10.768, DE 19 DE NOVEMBRO DE 2003. Dispõe sobre o Quadro de Pessoal da Agência Nacional de Águas - ANA, e dá outras providências.

BRASIL. LEI Nº 9.433, DE 8 DE JANEIRO DE 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.

GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito das Á­guas: disciplina jurídica das águas doces. São Paulo: Atlas, 2006.

OCDE. Governança dos Recursos Hídricos no Brasil, OCDE Publishing, 2015. Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264238169-pt.