Artigo

Novos Desafios à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - Parte I

29/06/2020 - Fonte: ESA/OABSP

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Novos Desafios à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos - Parte I

New Challenges to the National Water Resources Policy and the National Water Resources Management System

Raíssa Moreira Lima Mendes Musarra^[1]

Renata Miranda Lima^[2]

Resumo: Este artigo objetiva trabalhar questões referentes a os recursos hídricos no País sob um aspecto legal. Para tanto, o presente artigo verifica as legislações nacionais e internacionais referentes aos recursos hídricos, as políticas adotadas no Brasil e sua harmonia com o equilíbrio ambiental. É importante vetor no desenvolvimento deste artigo parte de uma ótica quanto à participação social e democracia tendo como hipótese ser este elemento importante para o cumprimento do Direito ao Desenvolvimento.

Palavra-chave: Recursos hídricos; Meio Ambiente Equilibrado; Democracia; Participação Social.

Resume: This article aims to work on issues related to water resources in the country under a legal aspect. To this end, this article verifies the national and international legislation regarding water resources, the policies adopted in Brazil and their harmony with the environmental balance. It is an important vector in the development of this article, based on a perspective regarding social participation and democracy, with the hypothesis that this element is important for the fulfillment of the Right to Development

Keyword: Water resources; Environment; Democracy; Social Participation.

Desafios à Política Nacional de Recursos Hídricos e ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Parte I)

A Lei Nacional de Recursos Hídricos (9.433 de 1997) estabelece um arcabouço jurídico e institucional para a gestão dos recursos hídricos no Brasil, visto que é instituidora da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e criadora do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (SINGREH). Na década de 2000, formula-se o Plano Nacional de Recursos Hídricos, visando à criação de comitês de bacias hidrográficas e suas agências executivas correspondentes em todo o país, bem como conselhos de recursos hídricos em todos os estados. O Plano Nacional de Recursos Hídricos deve ser revisado a cada quatro anos.

Aprovado pelo Conselho Nacional em 2005 e sancionado em 2006, na atual redação o Plano é composto por quatro componentes, 13 programas e 30 subprogramas, tendo o Ministério do Meio Ambiente realizado oficinas regionais em várias regiões hidrográficas para a primeira revisão do Plano, com a função de integrar as prioridades, a definir metas e acordos sob as responsabilidades entre os representantes dos Estados (BARBOSA E BARBOSA, 2012). Na década de 2000, em alguns estados com reconhecidos problemas hídricos alguns comitês já haviam sido criados, a exemplo do Rio Grande do Sul, São Paulo e Ceará. Nos demais estados, mesmo aqueles com considerável escassez de água ou grave poluição, as reformas institucionais não ocorreram de forma espontânea (OCDE, 15).

Segundo o primeiro artigo da Lei 9.433/97, a Política Nacional de Recursos Hídricos está baseada nos seguintes fundamentos:

I - a água é um bem de domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades.

A redação dos fundamentos diverge das redações oriundas do contexto internacional, no Brasil, a Lei 9.433/97, não contempla, com clareza, a perspectiva do valor múltiplo dos recursos hídricos, parecendo ter privilegiado a ênfase sobre a sua potencialidade de recurso econômico e limitado, devendo, por essa razão, ter seu uso racionalizado (art. 1, II) (FERREIRA et al, 2011).

A Política Nacional de Recursos Hídricos tem como diretrizes gerais de ação:

I - a gestão sistemática dos recursos hídricos, sem dissociação dos aspectos de quantidade e qualidade; II - a adequação da gestão de recursos hídricos às diversidades físicas, bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País; III - a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental; IV - a articulação do planejamento de recursos hídricos com o dos setores usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional; V - a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo; VI - a integração da gestão das bacias hidrográficas com a dos sistemas estuarinos e zonas costeiras.

De acordo com seu artigo 5º, são instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos: os Planos de Recursos Hídricos; o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; e a cobrança pelo uso de recursos hídricos.

Os “Planos de Recursos Hídricos” devem ser elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País, são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e devem ter, minimamente:

(...) diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos; análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo; balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais; metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis; medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas; prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos; diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos (Seção I da Lei 9.433/97 adaptada).

Segundo a OCDE (2015), o atual Plano Nacional de Recursos Hídricos é muito amplo para ser capaz de definir prioridades específicas e não consegue se ligar a uma estratégia de desenvolvimento ou coordenar a tomada de decisões.

O segundo “instrumento” descrito na lei é o enquadramento dos corpos de água em classes segundo os usos preponderantes da água. Tem a finalidade de assegurar às águas qualidade compatível com os usos mais exigentes a que forem destinadas e diminuir os custos de combate à poluição das águas, mediante ações preventivas permanentes (Seção II).

O terceiro “instrumento”, a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, tem como objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água. Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos:

I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos; V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água. § 1º Independem de outorga pelo Poder Público, conforme definido em regulamento: I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural; II - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes; III - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes (Seção III adaptada).

A outorga deve levar em consideração os usos múltiplos dos recursos hídricos e deverá ser efetivada por ato da autoridade competente do Poder Executivo Federal, dos Estados ou do Distrito Federal. De acordo com a lei, a outorga não implica a alienação parcial das águas, que são inalienáveis, mas o simples direito de seu uso.

Concordamos com Santos (2005) quando diz que a Lei n.o 9.433/97 não foi expressa no sentido de assegurar a participação da sociedade civil organizada e de usuários de opinar e ajudar no processo decisório em relação às outorgas, permitindo a interpretação de que o ato de concessão de outorga, por ser ato estatal, fica sob a competência dos agentes estatais.

O último “instrumento” abordado é a cobrança pelo uso de recursos hídricos, considerada o “instrumento” mais “polêmico” tem como objetivos, de acordo com o artigo 19 da lei:

 I – reconhecer a água como bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; II – incentivar a racionalização do uso da água; e III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos. A lei dispõe que serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga.

Na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser observados, dentre outros, de acordo com o artigo 21: I - nas derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação; II - nos lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente.

Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados, de acordo com o artigo 22, prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados: I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos; II - no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Os valores previstos podem ser aplicados em projetos e obras que alterem, de modo considerado benéfico à coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazão de um corpo de água.

Ao estabelecer os objetivos da cobrança pelo uso da água a PNRH mostra, portanto, a novidade de permitir a cobrança de: 1. Água disponível no ambiente – água bruta – como fator de produção ou bem de consumo final; e 2. Água disponível no ambiente como receptor de resíduos – capacidade de assimilação de poluentes pela água (LANNA, 2003, p. 442 BARBOSA E BARBOSA, 2012).

Sobre o tema, Santos (2005, pág. 12) pondera que duas relações podem ser observadas. A relação de consumo firmado entre o consumidor de água tratada e as concessionárias de serviço público que é regulada pelo Código de Defesa do Consumidor (Lei n.o 8.078/90) e tem como partes figurantes dessa relação jurídica a companhia de água e saneamento que fornece água e serviços de esgotos de um lado, e o consumidor, de outro. E a outra relação que tem natureza de direito público, que ocorre entre o proprietário dos recursos hídricos, no caso do Brasil, a União e os Estados, e os usuários de água, tendo, portanto, o Poder Público de um lado e os usuários de outro, como, por exemplo, indústrias, agronegócio, consumo de água para recreação, companhias de abastecimento público, etc (SANTOS, 2005). Esta última estaria sujeita à cobrança imposta na Política Nacional de Recursos Hídricos.

Já o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, por seu turno, tem como objetivos (de acordo com a Seção IV da lei): I - reunir, dar consistência e divulgar os dados e informações sobre a situação qualitativa e quantitativa dos recursos hídricos no Brasil; II atualizar permanentemente as informações sobre disponibilidade e demanda de recursos hídricos em todo o território nacional; III - fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos.

Para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos compete ao Poder Executivo Federal:

I - tomar as providências necessárias à implementação e ao funcionamento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; II - outorgar os direitos de uso de recursos hídricos, e regulamentar e fiscalizar os usos, na sua esfera de competência; III - implantar e gerir o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, em âmbito nacional; IV - promover a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental. (Capítulo VI da lei 9.433/97)

Aos municípios e ao Distrito Federal, a lei prevê que os mesmos: “promoverão a integração das políticas locais de saneamento básico, de uso, ocupação e conservação do solo e de meio ambiente com as políticas federal e estaduais de recursos hídricos” (artigo 31). Durante o exercício da autoridade pública, os municípios podem ser vistos como usuários de água, pois são legalmente responsáveis pelo abastecimento urbano de água e coleta e tratamento de esgotos e águas residuais. Por lei, também administram o planejamento dos resíduos sólidos e do uso do solo e o ordenamento do território, o que acaba por exigir que participem efetivamente do sistema de gestão dos recursos hídricos. Os municípios, por serem responsáveis por decisões relativas à gestão do uso do solo e desenvolvimento territorial, devem promover repercussões sobre os recursos hídricos. A proteção das fontes de água e a proibição de ocupação de várzeas dependem dos municípios diante de seu papel de elaborar os seus planos de desenvolvimento urbano e conceder alvarás de construção. Assim, atuar nos conselhos estaduais e comitês de bacias pode servir para compartilhar informações e mitigar riscos (OCDE, 2015).

Os municípios não ganharam devido espaço na legislação, menos ainda pode-se perceber atuação significativa nos órgãos colegiados e no Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos de modo geral, dificultando sua participação ativa e qualificada.

A esse respeito:

O nível de participação dos municípios em órgãos colegiados varia de caso para caso, dependendo das condições locais, da importância dada aos problemas hídricos, da motivação dos prefeitos e colaboradores e dos interesses específicos em jogo. Em geral, esse nível de participação é considerado baixo. Como defensores da “política de proximidade” os governos locais estão muito mais próximos das “consequências” a população e seus problemas, do que das “causas” abordadas dentro das instituições de governança de bacias. Como executores, as autoridades locais tendem a ser julgadas nas eleições pelo que elas realizaram localmente e imediatamente, bem mais do que os outros níveis de decisão política, assim, o seu foco tende a se colocar principalmente nas questões de curto prazo, mais do que nos níveis de escala nacional e de bacia hidrográfica. (OCDE, 2015).

No Projeto de Lei n° 4.162, de 2019 “Novo Marco Legal do Saneamento Básico”, prevê maior protagonismo dos municípios, porém, atrela a Política Nacional de Recursos Hídricos ao Saneamento Básico, e a mediação é executada pela ANA. O PL estabelece que a ANA (que agora, caso implementada a Lei, passa a ser a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) terá natureza de autarquia sob regime especial com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional, integrante do (Singreh), com a finalidade de implementar, no âmbito de suas competências, a Política Nacional de Recursos Hídricos e de instituir normas de referência para a regulação dos serviços públicos de Saneamento Básico, alterando, assim, a Lei Nº 9.984 de 2000.

Assim, o artigo 4ºA, §12 do Projeto de Lei sustenta que “a ANA contribuirá para a articulação entre o Plano Nacional de Saneamento Básico, o Plano Nacional de Resíduos Sólidos e o Plano Nacional de Recursos Hídricos.”

O artigo 46 da Lei, em seu parágrafo único, prescreve que “a ANA poderá recomendar, independentemente da dominialidade dos corpos hídricos que formem determinada bacia hidrográfica, a restrição ou a interrupção do uso de recursos hídricos e a prioridade do uso para consumo para consumo humano e para a dessedentação de animais”. Vale frisar que “em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais” é um dos fundamentos da Política Nacional de Recursos Hídricos. Logo, deixou de aproveitar, o legislador, o poder regulador da ANA para, em vez de só “recomendar” o uso da água prioritariamente para a dessedentação e deixar no âmbito das “possibilidades” do órgão, orientar assertivamente ações e dispositivos neste sentido, para elencar as prioridades em detrimento de eventuais abusos no uso e regateio de recursos em outras atividades (a exemplo de destinação de recursos para fins de resfriamento na indústria siderúrgica, dentre outros).

O mesmo marco pretende criar 239 novos cargos de Especialista em Regulação de Recursos Hídricos e Saneamento Básico (alterando a Lei 10.768 de 2003, que previa o cargo de Especialista em Regulação de Recursos Hídricos, apenas, sem funções expressas relacionadas ao Saneamento Básico. Percebe-se no novo marco, o foco na expansão da infraestrutura de saneamento básico através dos entes municipais. Mesmo com a previsão de novos servidores para a ANA, diante dos atuais desafios já evidenciados na gestão dos recursos hídricos, resta a dúvida sobre a suficiência de seu aparelhamento para abrigar todas as suas novas competências previstas no PL para saneamento básico, visto que o Brasil possui 5. 570 municípios e Distrito Federal. Desta dessa maneira, o número de cargos parece irrisório.

O Artigo 46-A do Projeto, por sua vez, dispõe que compete ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos acompanhar a execução do Plano Nacional de Saneamento Básico e recomendar as providências necessárias ao cumprimento de suas metas, bem como acompanhar a situação da regulação do saneamento, nos termos da Lei nº 9.433, de 1997.

Ocorre, que, conforme discorrer-se-á na parte II deste artigo, houve, no ano passado, alteração substancial na composição do referido Conselho, restritiva em participação da sociedade civil, restrição essa que segue o padrão do atual governo em todas as instâncias de deliberação social no desenvolvimento de políticas públicas.

 REFERÊNCIAS

BARBOSA, E. M.; BARBOSA, M. de F. N. Direito de águas doces do Brasil: uma reflexão epistemológica e hermenêutica. In: Revista NEJ – Eletrônica. V. 18, n. 2, mai-ago, 2013. p. 240-255

BRASIL. LEI No 10.768, DE 19 DE NOVEMBRO DE 2003. Dispõe sobre o Quadro de Pessoal da Agência Nacional de Águas - ANA, e dá outras providências.

BRASIL. LEI Nº 9.433, DE 8 DE JANEIRO DE 1997. Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamenta o inciso XIX do art. 21 da Constituição Federal, e altera o art. 1º da Lei nº 8.001, de 13 de março de 1990, que modificou a Lei nº 7.990, de 28 de dezembro de 1989.

BRASIL. LEI No 9.984, DE 17 DE JULHO DE 2000. Dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, e dá outras providências.

CONGRESSO NACIONAL. PL 4162/2019. Atualiza o marco legal do saneamento básico e altera a Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, para atribuir à Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) competência para editar normas de referência sobre o serviço de saneamento; a Lei nº 10.768, de 19 de novembro de 2003, para alterar as atribuições do cargo de Especialista em Recursos Hídricos e Saneamento Básico; a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, para vedar a prestação por contrato de programa dos serviços públicos de que trata o art. 175 da Constituição Federal; a Lei nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, para aprimorar as condições estruturais do saneamento básico no País; a Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, para tratar dos prazos para a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos; a Lei nº 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole), para estender seu âmbito de aplicação às microrregiões; e a Lei nº 13.529, de 4 de dezembro de 2017, para autorizar a União a participar de fundo com a finalidade exclusiva de financiar serviços técnicos especializados.

FERREIRA, H. S. Política ambiental constitucional. In: CANOTILHO, J. J. G.; LEITE, J. R. M. (orgs). Direito Ambiental Constitucional brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 322-323

LANNA, A. E. Gestão das Águas. IPH – UFRGS, 1999. Notas de aulas. Disponível em . Acesso em: 30 maio 2004.

OCDE. Governança dos Recursos Hídricos no Brasil, OCDE Publishing, 2015. Paris. http://dx.doi.org/10.1787/9789264238169-pt.

Projeto de Lei n° 4162, de 2019

SANTOS, M. A. G. A Outorga de Uso e a Cobrança pelo de Recursos Hídricos no Estado do Maranhão e o Desenvolvimento Sustentável. Dissertação (Mestrado). Universidade Federal do Pará, 2005.