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O Estado de coisa inconstitucional e sistema tributário brasileiro: um debate urgente!

20/01/2021 - Fonte: ESA/OABSP

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O Estado de coisa inconstitucional e sistema tributário brasileiro: um debate urgente!

Renata Miranda Lima^[1]

Resumo: A presente pesquisa se dedica a compreender o instituto do estado de coisas inconstitucional, sua construção teórica e aplicação na jurisprudência internacional e nacional. Após, é apresentado o primeiro caso instalado no Brasil com a aplicação do referido instituto, seu contexto e implicações. Na sequência, destaca-se recente debate levado ao poder judiciário na ADPF 655 em que se invoca a aplicação dos conceitos do estado de coisa inconstitucional. Insta observar, que este tema também procura alçar à pauta do poder legislativo especificamente no que tange ao sistema tributário brasileiro, regressividade e progressividade.

Palavra-chave: Supremo Tribunal Federal; Estado de coisas inconstitucional, sistema tributário brasileiro.

A teoria do Estado de coisas inconstitucional é instituto jurídico que nasceu na Corte Colombiana na sentença de unificación SU 559 (COLÔMBIA, 1997). Nesta ação, a discussão se travou quanto a distribuição especial de educadores e recursos orçamentários relativos à educação. A sentença não declarou a inconstitucionalidade das leis ou dos atos normativos instados, mas, sim, o estado de coisas inconstitucional. A partir de tal posição a Corte se auto outorgou o dever de colaborar com os demais poderes e órgãos do Estado para a realização dos fins que propõe a Constituição colombiana, assim, como o de comunicar às autoridades competentes o estado de violação.

A declaração do estado de coisas inconstitucional “[...] se puede definir como un juicio empírico de la realidad, que determina un incumplimiento reiterado y sistemático de la norma constitucional, de tal magnitud, que hace con que la Carta Política quede sin efecto en la praxis” (COLÔMBIA, 2018, p. 2).

Ainda a este respeito, Lyons, Monterroza e Meza asseveram que:

La figura del Estado de cosas inconstitucionales puede ser definida como un mecanismo o técnica jurídica creada por la Corte Constitucional, mediante la cual declara que ciertos hechos resultan abiertamente contrarios a la Constitución, por vulnerar de manera masiva derechos y principios consagrados en la misma, en consecuencia insta a las autoridades competentes, para que en el marco de sus funciones y dentro de un término razonable, adopten las medidas necesarias para corregir o superar tal estado de cosas (2011, p. 71).

A partir de tal definição observa-se que a ação que declara o estado de coisas inconstitucional, para além da concretização dos anseios da carta política, também pretende evitar o excesso de pedidos de tutelas, uma vez que se trata de uma situação de fato que viola um número generalizado de pessoas. Assim sendo, “[...] la declaratoria de estado de cosas inconstitucional pretende garantizar el principio de economía procesal, que consiste en lo siguiente: en el desarrollo del procedimiento se buscará obtener siempre el máximo beneficio, con el menor desgaste del órgano jurisdicional” (RAMÍREZ, 2010, p. 21).

Nesse sentido, pode-se definir que o estado de coisas inconstitucional é um conjunto de atos, ações e omissões, provenientes dos poderes públicos que dão espaço a uma violação maciça de direitos fundamentais. Desse modo, a atividade da Corte ao declarar o estado de coisas inconstitucional acaba por se manifestar para além de uma sentença aditiva ou criativa, materializando-se como uma atividade judiciária ativista, pois se afasta dos mecanismos jurídicos de declaração de constitucionalidade e inconstitucionalidade criados tradicionalmente (LIMA; ALBUQUERQUE, 2019, p. 238).

No Brasil a tentativa de aplicação de tal instituto jurídico foi inaugurada pela ADFP 347 em que se buscava a declaração do estado de coisas inconstitucional e o Supremo Tribunal Federal foi instado a se pronunciar sobre o sistema carcerário brasileiro e sua compatibilidade com a Constituição, bem como para gerir ações que conduzissem a redução do estado de inconstitucionalidade apontado na exordial. Nessa ação o STF apontou que o estado de coisas inconstitucional decorre de construções históricas, sociológicas e políticas e de ações e omissões dos três poderes. É uma das principais medidas adotadas nessa decisão a determinação de audiências de custódia ao Judiciário.

Com a instalação do estado de calamidade em decorrência da pandemia do Covid-19, percebe-se que as desigualdades sociais se aprofundam e ganham contornos preocupantes no sistema carcerário (STF, 2020). Nesse cenário de desigualdades e sobreposição de pandemias, novos estados e coisas inconstitucionais, ou nem tão novos assim, se tornam mais evidentes o que impulsiona novas discussões e disputas de narrativas no contexto social, político, midiático quanto as soluções para a redução das desigualdades e injustiças que afrontam a Carta política.

Essas preocupações estão embasadas na CRFB que dispõe que é fundamento da república federativa a dignidade da pessoa e tem como objetivo construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza, a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (CRFB, 1988).

Dentre as disputas argumentativas que buscam alçar à agenda legislativa e efetividade social destaca-se que diante do Covid-19 se tornou latente a necessidade de debate sobre a reforma tributária nos poderes executivo e legislativo para a redução de desigualdades sociais. Assim, por meio da EC 45/2019 foi proposto modificações legislativas que fortaleçam os Estados e municípios de modo a gerar acréscimo na arrecadação estimado em R$292 bilhões incidindo sobre as altas rendas e o grande patrimônio, onerando apenas os 0,3% mais ricos^[2] (PEC 110/2019 45/2019).

A necessidade dessa reforma se sustenta no fato de que, segundo estudos, o sistema tributário brasileiro é regressivo no que tange a tributação indireta, e progressivo em alguns tributos como o Imposto de renda. Isso significa que, em toda gama de impostos embutidos em produtos é pago de igual forma, seja rico ou pessoa de baixa renda. Apenas o imposto de renda observa cobrança de imposto conforme o rendimento da pessoa. Essa é considera uma das formas de manutenção de desigualdades sociais plantadas historicamente.

À vista disso, sucessivas reformas legais buscaram alterar regras do sistema tributário brasileiro sem, no entanto, alterar sua estrutura regressiva. Nem mesmo a Constituição de 1988 conseguiu reverter a regressividade do sistema tributário brasileiro, criando um descompasso entre o que exige a Constituição e o que o conjunto de leis e regulamentos que compõem o sistema tributário nacional produz. Como aponta Fabrício Augusto de Oliveira, ao recuperar um pouco da história da tributação no Brasil republicano, “a Constituição de 1988 foi muito clara ao apontar a igualdade material como um princípio norteador da atividade tributária, mas relegou ao legislador infraconstitucional a tarefa de equalizar o sistema tributário para torná-lo mais justo, o que infelizmente não aconteceu”.

Essa discussão também foi introduzida no poder judiciário em março de 2020 por meio da distribuição da ADPF 655 movida pela FENAFISCO e CADu. A Ação judicial tem como principal objetivo suscitar a tese de estado de coisas inconstitucional no sistema tributário brasileiro.

Os principais pedidos que compõe a ADPF são:

• Reconhecer que a regressividade do sistema tributário brasileiro cria um estado de coisas inconstitucional;

• Determinar ao Congresso Nacional e ao Poder Executivo a elaboração de uma proposta de reforma constitucional tributária que resulte num sistema tributário progressivo em substituição ao atual, profundamente regressivo;

• Que seja feita uma reavaliação das renúncias e desonerações tributárias concedidas, para medir seu impacto na regressividade e sua a eficiência no estímulo aos respectivos setores produtivos.

Quanto a ação judicial, ressalta-se que não se questiona a progressividade ou regressividade de um tributo especificamente, pois ambas podem ser opções políticas legítimas. O que não é legítimo, sob os parâmetros constitucionais, é ter regressividade - desigualdade - enquanto resultado final do sistema, ou seja, da incidência do conjunto de tributos, alíquotas, renúncias, imunidades e isenções não pode resultar maior carga aos mais pobres, violando a igualdade material tributária. É da combinação da participação dos tributos diretos e indiretos no total da carga tributária que fica evidente a regressividade (ADPF 655, 2020, p 23).

            Apesar do Ministério Público, Presidência e Senado terem se manifestado contrários ao seguimento da ação alegando ausência de legitimidade ativa dos autores[3], considera-se, que todas as movimentações sociais, legais e jurídicas voltadas a colocação desse tema na pauta da agenda política representa importante avanço social e aproxima o Estado brasileiro de alcançar a concretização da Constituição, no que tange a uma sociedade mais justa, fraterna, e redução de desigualdades sociais.

 Referência:

BRASIL. PEC 45/2019. Disponível em: < https://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/estudos-e-notas-tecnicas/publicacoes-da-consultoria-legislativa/fiquePorDentro/temas/sistema-tributario-nacional-jun-2019/reforma-tributaria-comparativo-das-pecs-em-tramitacao-2019>. Acesso 15/01/2021.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso 15/01/2021.

COLÔMBIA. Corte Constitucional. Sentencia de Unificación 559. 1997. Disponível em: http://www.corteconstitucional.gov.co/ relatoria/1997/SU559-97.htm. Acesso em: 10 out. 2020.

COLÔMBIA. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Estado de Cosas Inconstitucional (ECI)-Sentencia T-025. 2018. Capítulo 6. Disponível em: https://repository.oim.org.co/bitstream/handle/20.500.11788/975/Capitulo%2006. pdf?sequence=10&isAllowed=y. Acesso em: 9 set. 2020.

LIMA. R., & ALBUQUERQUE. C. (2019). O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAIS: CAMINHOS ADOTADOS PELO JUDICIÁRIO BRASILEIRO. Revista Direito Em Debate, 28(52), 236-250. https://doi.org/10.21527/2176-6622.2019.52.236-250

LYONS, Josefina Quintero; MONTERROZA, Angélica Matilde Navarro; MEZA, Malka Irina. La Figura del estado de cosas inconstitucionales como mecanismo de protección de los derechos fundamentales de la población vulnerable en Colombia. Revista Jurídica Mario Alario D´Filippo, Universidad de Cartagena, v. 3, n. 1, p. 69-80, 2011. Disponível em: https://dialnet.unirioja.es/ revista/21880/A/2011. Acesso em: 11 dez. 2020.

STF, Ministro sugere medidas preventivas contra expansão da Covid-19 no sistema carcerário. Notícias. 2020 Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=439614>. Acesso em 15/01/2021.

STF. Federação pede que STF reconheça violações causadas pelo atual sistema tributário brasileiro. Notícias, 2020. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=438522>. Acesso em 15/01/2021

RAMÍREZ, Mateo Gómez. El estado de cosas inconstitucional análisis de los motivos de la corte constitucional para su declaratória. Universidad Pontificia Bolivariana Escuela de Derecho y Ciencias Políticas Facultad de Derecho Medellín. 2010. Trabajo de grado para optar al título de Abogado, p. 61. Disponível em: https://repository.upb.edu.co/bitstream/handle/20.500.11912/83/TRABAJO%20DE%20GRADO.pdf?sequence=1. Acesso em: 12 out. 2021.