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PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO NO CENÁRIO POLÍTICO ATUAL

Sílvio Tadeu de Campos

Graduado em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie.

Sumário: Introdução; 1. Origens do Presidencialismo de coalizão; 2. Presidencialismo de coalizão nos governos do Partidos dos Trabalhadores; 3. Presidencialismo de coalizão nos Governos Temer e Bolsonaro; Conclusão; Referências.

Resumo: O presente trabalho analisa a questão do sistema de governo conhecido por “presidencialismo de coalizão” nos últimos quatro governos federais do país, sob o comando de Lula, Dilma Rousseff, Michel Temer e Jair Bolsonaro. O artigo busca trazer como cada um desses ex-presidentes e o atual presidente da República atuaram para manter sua base de governo o apoiando e como alguns deles perderam força a partir de manobras e rompimentos feitos pelos partidos e parlamentares do Congresso Nacional aliados, de forma a se analisar suas consequências e discutir um provável futuro, no caso do atual presidente Jair Bolsonaro, passando por sua relação com os presidentes das duas casas legislativas, fortes influências no cenário político brasileiro atual, tendo em vista sua influência nas próximas eleições gerais, em 2022.

Palavras-chave: presidencialismo de coalizão; histórico; Brasil; impeachment; futuro.

Introdução

O presidencialismo no Brasil é marcado por muitas peculiaridades, dentre elas, o instituto do conhecido presidencialismo de coalizão, consubstanciado no presidencialismo em que o ocupante do poder Executivo Federal é apoiado por partidos coligados ou por partidos que o apoiaram nas eleições, durante o 2º turno. Dessa forma, o representante da República pode ter, no Congresso Nacional, uma boa parte dos legisladores o apoiando em seus projetos de lei e medidas provisórias. O presidencialismo de coalizão, contudo, pode não necessariamente representar um apoio dessa base partidária durante todo o seu mandato, podendo a maioria do Congresso representar, mais adiante, um obstáculo ao presidente.

O presente trabalho analisa a figura do presidencialismo de coalizão durante os mandatos dos presidentes Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer e Jair Bolsonaro, este ainda com seu mandato correndo, analisando a forma com que os referidos representantes da República Federativa do Brasil lidaram

com o Poder Legislativo durante seus mandatos e como tal poder os influenciou em suas decisões e, sobretudo, no processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff e da posse do então vice-presidente da República Michel Temer, filiado a um dos partidos de maior representação do chamado “Centrão”, de importância crucial no sistema de governo brasileiro.

1.    Origens do Presidencialismo de coalizão

O sistema presidencial, no Brasil, é conhecido por se tratar de um sistema conhecido como “presidencialismo de coalizão”, importante para o atual cenário político brasileiro.

Antes de adentrarmos, contudo, no sistema propriamente dito, necessário esclarecer o que vem a ser um sistema de governo, dentro da concepção da ciência política.

Sistema de governo, segundo Edilson Interlandi da Costa¹, “representa a forma como o poder político é dividido e exercido, podendo ser ‘presidencialista’ ou ‘parlamentarista’.”

Enquanto que no parlamentarismo a escolha do primeiro-ministro e chefe de governo é feita pelo Parlamento, com a simples validação da escolha pelo monarca, o chefe de estado, num país que adota o sistema da República Presidencialista o Presidente da República, eleito diretamente pelos cidadãos daquele país exerce, simultaneamente, as funções de chefe de Estado e Chefe de Governo. No presidencialismo, importante ressaltar, há a separação de poderes entre Executivo, Legislativo e Judiciário.

Nesse contexto, surge, no Brasil, o modelo político-institucional criado por Sérgio Abranches, em 1988, conhecido como presidencialismo de coalizão, “caracterizado pelas alianças que o chefe do Poder Executivo – eleito de forma direta e majoritária – deve promover junto às casas legislativas com a finalidade de garantir a sua governabilidade.”²

Nesse sentido, importante para o ocupante da cadeira do Executivo mais importante da República manter relações amenas com o Congresso Nacional no sentido de garantir apoio majoritário para aprovação de suas propostas de lei, medidas provisórias e políticas públicas para o atendimento de sua agenda política.

Ocorre que tal modelo político, no entanto, pode não se desenvolver dentro das expectativas do presidente, mudando os legisladores de posição e acarretando derrotas ao ocupante do Executivo. Essa alteração foi simbólica durante os governos do PT, conforme se verá no desenvolver do presente trabalho, em que o presidente Luiz Inácio Lula da Silva, eleito em 2002 e reeleito em 2006, manteve um importante apoio do Congresso Nacional para a aprovação de suas inciativas, porém à sua sucessora Dilma Rousseff, mandatária nacional durante os anos 2011

1. DA COSTA, Edilson Interlandi. Sistema de Governo e Cultura Brasileira: ajustes necessários. Trabalho de Conclusão de Curso. Rio janeiro: Escola Superior de Guerra, 2019. Pg. 22.

2. FAGUNDES, Adriana de Souza; VERBICADO, Loiane Prado. O presidencialismo de coalizão e sua influência na judicialização da política brasileira. In: Revista do Pensamento Jurídico – São Paulo – volume 11, número 2, jul./dez. 2017. Pg. 205.

a 2016, sobrou diversas derrotas em batalhas contra o Legislativo, culminando em sua deposição em agosto de 2016.

Nessa mudança de posição do cenário legislativo, os anos de 2016 a 2018 foram favoráveis ao então deputado federal pelo Partido Progressista (mais tarde se filiou ao Partido Socialista Cristão), que se viu na frente para a disputa eleitoral de 2018 como um dos presidenciáveis à época, num cenário com figuras muito conhecidas em disputas para o cargo mais importante do país como Ciro Gomes, Marina Silva, Lula e Gerald Alckmin.

O atual presidente, no entanto, embora com o apoio de boa parte da população ainda agora em 2020, tem demonstrado pouca habilidade em manter as estreitas relações com o Legislativo nacional para a aprovação de suas propostas, inclusive para a implementação de políticas contra a pandemia do Coronavírus e contra o atraso econômico do país, resultado da queda da economia mundial, causada pela disseminação da doença oriunda da China.

Nesse contexto, Fagundes e Verbicado³ observam que:

O presidencialismo de coalizão se aproxima mais de um modelo parlamentarista do que de um modelo presidencialista propriamente dito. No parlamentarismo, o governo é formado a partir da eleição do chefe do executivo, ou seja, o primeiro ministro. O que determinará a formação desse governo é uma coalizão de partidos, e o tempo deste governo dependerá do apoio recíproco e da confiança do executivo com a sua coalizão parlamentarista, uma vez que, caso contrário, o governo cai.

Seguem, ainda, as autoras sobre o processo de desenvolvimento do presidencialismo de coalizão, conforme a doutrina de Leonardo Avritzer:

Primeiramente, pode-se visualizar o presidencialismo de coalizão como solução político-institucional do embate que há entre o Executivo e o Legislativo, ou seja, coalizões entre partidos políticos com ideologias e projetos distintos são feitas para propiciar harmonia entre esses dois poderes – tal situação trata o presidencialismo de coalizão como uma matriz geradora de governabilidade. No entanto, o mesmo autor afirma que o referido modelo institucional pode ser visto como um impasse para o presidente governar, visto que as amplas negociações políticas despolitizam uma agenda progressista no Brasil.⁴

Diante desse cenário, alguns estudiosos do tema ressaltam a importância do Poder Judiciário como protagonista da relação entre Legislativo e Executivo.

José Eduardo Faria informa que, na visão dos neoconstitucionalistas, o Poder Judiciário expande sua importância e seu poder, de modo que se tornou mais

3. Ibidem, pg. 206.

4. FAGUNDES, Adriana de Souza; VERBICADO, Loiane Prado. Op. Cit., pg. 207.

sensível às expectativas sociais do que os próprios órgãos vultados para as decisões coletivas, “o que proporcionaria que a sociedade se identificasse menos com os parlamentares e cada vez mais com os juízes, os quais seriam imunes ao

populismo.”⁵

2.            Presidencialismo de coalizão nos governos do Partido dos Trabalhadores

A eleição de Luiz Inácio da Silva, ex-presidente do Sindicato dos Metalúrgicos de São Bernardo do Campo, em 2002, foi caracterizada pelo anúncio do caos pelos adversários e pelo anúncio de “um novo tempo e uma nova forma de fazer política no Brasil”, conforme Carlos Melo⁶.

Entre os anos de 2003 a 2006, o governo Lula foi caracterizado por uma pequena agenda liberal, em continuidade à adoção das medidas econômicas tomadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso, mas com um destaque além do usual para as políticas sociais, em especial aquelas que envolviam a redistribuição de renda, trazendo credibilidade e popularidade ao presidente.

O presidente, ainda, conforme Carlos Melo, teve a ajuda da conjuntura econômica mundial, em que a o crescimento econômico mundial cresceu de forma estupenda, o que contribuiu para que o processo de governo de Lula pudesse ter uma continuidade bem sucedida.

Ocorre que, entretanto, o primeiro mandato do governo de Lula foi caracterizado, também, pelo escândalo de corrupção conhecido como mensalão, cujo estopim fora a denúncia do então deputado federal Roberto Jefferson, em 2005, sobre o fato de alguns assessores da presidência efetuarem pagamentos a congressistas em troca de votos favoráveis em projetos do governo Lula.

Tal escândalo, contudo, não representou ao presidente uma perda significativa de apoio dos partidos aliados e de seus eleitores, tendo sido Lula reeleito presidente, em 2010, com 60% dos votos válidos, contra 40% dos votos a favor do candidato do PSDB, Geraldo Alckmin.⁷

Na eleição do primeiro mandato do Governo Dilma Rousseff, pode-se perceber que sua base encontrava-se mais fortalecida do que na época da segunda eleição de Lula, tendo em vista que, graças às manobras de Lula e da direção de seu partido, o PT consegui para sua base de governo mais nove partidos para a coligação, visando, entre outras coisas, a maioria no Congresso Nacional, diante da concretização de objetivos do governo.

Nos governos petistas, verifica-se uma ampla base de apoio com a eleição da maioria do Congresso Nacional sendo da situação do governo, porém com importante participação dos partidos do grupo conhecido como “Centrão”, sobretudo o PMDB, partido do vice-presidente de Dilma Rousseff, Michel Temer, nos dois mandatos.

5. FARIA, José Eduardo, 2016 apud FAGUNDES, Adriana de Souza; VERBICADO, Loiane Prado, op. Cit., pg. 212.

6. MELO, Carlos. O Governo Lula e o Sistema Político: inércia econômica, ativismo social e inação política – avaliando e buscando hipóteses. São Paulo: Insper, 2009. Pg. 2.

7. Disponível em: http://g1.globo.com/Noticias/Politica/0,,AA1330488-5601,00-LULA+E+REELEITO+PRESIDENTE+DA+REPUBLICA.html. Acesso em 01.12.2020.

O primeiro governo Dilma, contudo, diferentemente dos governos Lula, caracterizou-se, também, pelas “manifestações de junho de 2013”, “como ficaram conhecidos os protestos e as manifestações populares ocorridos em todo o Brasil.”⁸

A despeito dessas manifestações e da insatisfação geral da população com a classe política brasileira, Dilma Rousseff foi reeleita com mais de 54 milhões de votos, correspondente a pouco mais de 51% dos votos válidos, numa briga bastante acirrada com seu adversário de segundo turno, o senador por Minas Gerais pelo PSDB Aécio Neves, ex-governador do estado.

Na eleição de 2014, o PT contou com 8 partidos para formar a coligação “Com a Força do Povo”, em que Michel Temer aparece novamente como seu candidato a vice-presidente.

O segundo mandato do governo Dilma, entretanto, mesmo com a base do governo formada por nove partidos, a presidente reeleita não conseguiu manter a boa relação criada por Lula e por ela anteriormente mantida com o Legislativo, acarretando grandes dificuldades para a aprovação de seus projetos no Congresso Nacional.

Nesse contexto, patrocinados por membros do alto escalão dos partidos da oposição e do chamado Centrão, inclusive o PMDB, partido do vice-presidente, grupos de militantes de direita criaram manifestações em todo o país requerendo o impeachment da presidente Dilma Rousseff, sob o argumento de diversos motivos, sobretudo a violação à Lei de Responsabilidade Fiscal pelo governo federal pela realização das chamadas “pedaladas fiscais”, objeto do pedido de impeachment oferecido pela advogada e professora da USP Janaína Paschoal, o professor Hélio Bicudo e o professor Miguel Reale Júnior, ambos também da USP. Tal pedido fora aprovado pelo então presidente da Câmara dos Deputados Eduardo Cunha, após uma relação conturbada com a presidente da República e pressões do próprio partido PMDB e do vice-presidente Michel Temer. Essa realidade, portanto, demonstra claramente a dificuldade de governabilidade da presidente, principalmente pela falta de apoio do Legislativo.

A Câmara dos Deputados, no dia 17 de abril de 2016, sob a presidência de Eduardo Cunha, aprovou a abertura do processo de impeachment no Senado Federal, com mais de 360 votos a favor. Nesse meio termo, os partidos PMDB, PSD, PRB e PP anunciaram o rompimento com o governo, entregando suas pastas, indicando o rompimento efetivo com a presidência.

Após a aprovação do processo de impedimento no Senado Federal, o afastamento definitivo se deu na data de 31 de agosto de 2016, com 61 votos a favor e 20 contra.

Essa, portanto, foi a realidade enfrentada pelos governos do Partidos dos Trabalhadores: enquanto o governo Lula criou importantes apoios com os partidos de Centrão, com a formação de grandes coligações e obteve a aprovação de muitos de seus projetos no Congresso Nacional, a presidente Dilma Rousseff, apesar de

8. MENDES, José Eduardo da Silva. O presidencialismo de coalizão no Brasil: limites ou continuidade. Disponível em: < https://repositorio.ufscar.br/bitstream/handle/ufscar/11686/Mendes%2C%20Jos%C3%A9%20Eduardo%2 0da%20Silva.%20O%20presidencialismo%20de%20coaliz%C3%A3o%20no%20Brasil_limites%20ou% 20continuidade%2C%202019..pdf?sequence=1&isAllowed=y >. Acesso em 01.12.2020.

manter as grandes coligações nas duas eleições que disputou, não conseguiu manter a boa relação com o Legislativo, o que deu margem à oposição convocar manifestações a favor de sua destituição.

3.    Presidencialismo de coalizão nos Governos Temer e Bolsonaro

Ao contrário de sua antecessora, o presidente Michel Temer não teve dificuldades para com a base de seu governo e seu partido ocupava lugar de destaque nas duas Casas Legislativas, o que era favorável às propostas por ele criadas.

Nesse contexto, conforme o site do Caeni – Centro de Estudos das negociações Internacionais⁹, o então presidente da República distribuía ministérios aos partidos aliados (liderados pelo PSDB, partido do ex-candidato à presidência Aécio Neves, que perdera a eleição para Dilma, 2014) e formaram uma coalizão com um grupo “homogêneo”. Tal aspecto demonstra que o presidencialismo de coalizão realmente pode ser benéfico ou maléfico aos interesses do líder do Executivo da União, de forma que este caso “exemplificou o domínio do presidente na política brasileira, principalmente a sua capacidade de mobilizar recursos na delicada tarefa de organizar uma coalizão partidária altamente fragmentada.”

Nesse cenário em que a maioria dos partidos do Congresso Nacional se aliam a favor dos projetos de Michel Temer, grande parte da população brasileira apresenta manifestações de apoio a grupos e personalidades da chamada “direita conservadora”, em que se destacava, ainda mais, a figura do então deputado federal Jair Bolsonaro.

Jair Bolsonaro foi eleito em 28 de outubro de 2018, com mais de 55 milhões de votos, com o apoio de candidatos eleitos, candidatos que foram ao segundo turno em seus respetivos estados ao governo (como foi o caso de João Doria Jr, que, mais tarde, em 2019 e 2020, como manobra política visando as eleições de 2022, se colocou como opositor ao presidente) e parlamentares alinhados com os ideais da extrema direita.

Apesar da eleição e de grande apoio de parlamentares e da população brasileira, os partidos em sua maioria decidiram não o apoiar, com a justificativa de o candidato representar um perfil intolerante, preconceituoso contra grupos de minorias e ultraconservador.

No início de seu mandato, o governo angariou apoio de grandes partidos em projetos importantes para o país, como a Reforma da Previdência¹⁰, a Lei do Cadastro Positivo e o novo marco legal das Agências Reguladoras.

O ano seguinte de 2020, contudo, foi representativo de um grande movimento contra o governo federal, por parlamentares e chefes do Executivo dos estados, liderados pelo governador de São Paulo João Doria, e pelos presidentes da Câmara dos Deputados Rodrigo Maia e do Senado Federal Davi Alcolumbre, devido à recusa do presidente de realizar o famoso jogo político do “Toma lá dá

9. Disponível em: < https://caeni.com.br/artigo-analisa-o-presidencialismo-de-coalizao-no-governo-temer/ >. Acesso em 07.12.2020.

10. Disponível em: < https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/10/02/reforma-da-previdencia-e-aprovada-em-primeiro-turno >. Acesso em 07.12.2020.

cá” e por intenções de algumas personalidades da política nacional de se lançarem como possíveis candidatos à presidência, 2022, dentre eles o próprio governador do estado de São Paulo, o ex-ministro da Justiça do Governo Bolsonaro Sérgio Moro e o apresentador de televisão Luciano Huck. Tais motivos, porém, foram disfarçados sob a desculpa da má gestão do governo federal na condução das inciativas contra a pandemia do Coronavírus, que marcou o planeta neste ano de 2020.

Tal situação, porém, não tira o fato de que Jair Bolsonaro pecou em suas relações com os governadores, os partidos considerados de direita e parlamentares do Congresso Nacional.

Em entrevista ao jornal “Estado da Arte”, o professor de Direito da USP e da FGv-SP, José Eduardo Faria fiz que Bolsonaro, para tentar barrar um possível processo de impeachment articulado pelos presidentes das Duas Casas, “deixou de lado o que chamava de ‘velha política’”, ganhando, assim, o apoio do “Centrão”, que “retardará ao máximo o andamento do processo de impeachment”¹¹.

Nesse cenário, difícil prever quais os próximos acontecimentos sobre o apoio de partidos aliados e de grupos de parlamentares do Congresso Nacional ao atual presidente, diante das próximas eleições à presidência das casas, diante do veto, pelo STF, da possibilidade de reeleição de Maia e Alcolumbre para o cargo. Além disso, deve-se lembrar que o próprio presidente deixa suas emoções se manifestarem de forma a influenciar suas decisões, o que o caracteriza, nas palavras de José Eduardo Faria, como um “tresloucado”¹².

Além disso, personalidades com grande apoio da população, como Sérgio Moro e Luciano Huck, têm a intenção de se candidatarem à presidência da República nas próximas eleições de 2022, juntamente com nomes tradicionais da política nacional como Ciro Gomes e Marina Silva e o governador de São Paulo, João Doria, que poderia, num possível cenário, se aliar a Moro e Huck para fazerem uma frente chamada como “direita moderada”, podendo essa “chapa” ser apoiada pelo grupo do Centrão.

Por fim, como possível candidato representante da esquerda, que pode vir a se juntar como uma só candidatura, para fazer frente às candidaturas do Centrão e do atual presidente, aparece o ex-presidente Lula, sempre à frente nas pesquisas de intenção de voto brasileiras, ou mesmo Ciro Gomes, terceiro colocado nas últimas eleições.

Conclusão

O presidencialismo de coalizão é um sistema de governo, presente de forma clara e transparente no Brasil, caracterizado pela relevante influência do Congresso Nacional, formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, que pode influenciar sobremaneira na imagem do presidente da República para a sociedade brasileira.

11. Disponível em: < https://estadodaarte.estadao.com.br/jose-eduardo-faria-crise-bolsonaro/ >. Acesso em

7. 12.2020.

12. Idem.

Tal é o que explica o apoio dos parlamentares à época do Governo Lula e do primeiro governo de Dilma, que obtinham a maioria no Congresso e aprovavam, com maior tranquilidade, suas propostas e projetos de lei.

Não foi o que ocorreu com Dilma em seu segundo governo, caracterizado por seu impeachment, articulado por partidos opositores e ex-aliados, como o partido de seu próprio vice e sucessor Michel Temer.

Jair Bolsonaro foi eleito com apoio de importantes parlamentares do Congresso e dos estados, porém sem formar uma base grande para sua coligação nem após o primeiro turno das eleições de 2018. Mesmo assim, em seu primeiro ano de governo, conseguir aprovar muitas de suas propostas e projetos de lei, alinhados com as ideias ideológicas de grande parte do Congresso Nacional.

O ano de 2020, porém, representou um ano de turbulências e conflitos para Bolsonaro, diante de manobras políticas de personalidades, como Huck e Sérgio Moro, e parlamentares e chefes de Executivo, como Rodrigo Maia e João Doria, que tentam se lançarem candidatos em 2022, prejudicando a imagem do presidente em relação aos cidadãos brasileiros, auxiliados pelo temperamento forte e pelo despreparo como presidente do próprio Chefe do Executivo.

Cabe ao presidente agora tentar manter o apoio que ainda lhe sobra das instituições e de muitos parlamentares do Congresso Nacional para seguir em frente e não causar um prejuízo maior a seu governo, correndo risco ao fracasso à sua reeleição em 2022, apoiada ainda, por milhões de brasileiros, formando uma base forte para essas próximas eleições, dentro desse contexto de “presidencialismo de coalizão”, evitando aquilo que ocorreu com Dilma Rousseff, em 2016, e Fernando Collor, em 1992.

Referências

DA COSTA, Edilson Interlandi. Sistema de Governo e Cultura Brasileira: ajustes necessários. Trabalho de Conclusão de Curso. Rio janeiro: Escola Superior de Guerra, 2019.

FAGUNDES, Adriana de Souza; VERBICADO, Loiane Prado. O presidencialismo de coalizão e sua influência na judicialização da política brasileira. In: Revista do Pensamento Jurídico – São Paulo – volume 11, número 2, jul./dez. 2017.

MELO, Carlos. O Governo Lula e o Sistema Político: inércia econômica, ativismo

social e inação política – avaliando e buscando hipóteses. São Paulo: Insper, 2009. MENDES, José Eduardo da Silva. O presidencialismo de coalizão no Brasil: limites ou continuidade.

Sites

Disponível em: < https://caeni.com.br/artigo-analisa-o-presidencialismo-de-coalizao-no-governo-temer/ >. Acesso em 07.12.2020.

Disponível em: < https://estadodaarte.estadao.com.br/jose-eduardo-faria-crise-bolsonaro/ >. Acesso em 07.12.2020.

Disponível em: < https://www12.senado.leg.br/noticias/materias/2019/10/02/reforma-da-previdencia-e-aprovada-em-primeiro-turno >. Acesso em 07.12.2020.