Artigo

A mobilidade urbana no Brasil em tempos de Pandemia da Covid-19

21/01/2021 - Fonte: ESA/OABSP

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A mobilidade urbana no Brasil em tempos de Pandemia da Covid-19

 

Fernando Borges de Moraes

Presidente da Comissão Nacional de Mobilidade Urbana da OAB e Advogado do SINETRAM – Sindicato das Empresas de Transporte de Passageiros do Estado do Amazonas.

 

Luiza Simonelli

Advogada, Especialista em Trânsito e Saúde Pública PUC/Pr. Mestre em Tecnologia e Sociedade UTFPR. Secretária de Trânsito de Curitiba 2013/2016. Membra da Comissão de Transporte e Logística OAB/Pr.

 

Monica Pimentel

Advogada. Servidora Pública e ex-Superintendente da Secretaria de Trânsito de Curitiba 2013/2016.

 

 

Resumo

 

Este artigo tem por objetivo abordar cenários da pandemia da COVID-19, doença causada pelo novo coronavírus, e seus impactos sociais, econômicos e financeiros no Brasil. Neste sentido, foram adotadas medidas restritivas pelo poder público e pela sociedade civil para conter o avanço do coronavírus, por exemplo, com a instituição de auxílios emergenciais para socorro à população mais empobrecida e aos desempregados. Para evitar aglomerações, foram restritos os deslocamentos em transportes públicos e privados, de modo que a pandemia expôs o atual cenário das condições de deslocamento e da mobilidade urbana da massa trabalhadora do país e, por consequência, os esforços dos municípios para remunerar os serviços concedidos.  O presente artigo aponta a necessidade de implantação de medidas para garantir o acesso ao transporte público como direito social legitimado pela Constituição Federal e regulamentado pela Lei 12.587/2012, chamada Lei de Mobilidade Urbana. Por derradeiro e não menos importante, foram abordadas as boas práticas de diversos países na prevenção e não transmissão da COVID-19.

 

Palavras-chave: Pandemia; Mobilidade Urbana; Transporte Público. Direito Social; Lei de Mobilidade Urbana.

 

Abstract

 

This article aims to address scenarios of the COVID-19 pandemic, a disease caused by the new coronavirus, and its social, economic, and financial impacts in Brazil. In this sense, restrictive measures were adopted by the public authorities and civil society to contain the spread of the coronavirus, for example, with the institution of emergency aid to help the most impoverished population and the unemployed. In order to avoid agglomerations, travel in public and private transport was restricted, so that the pandemic exposed the current scenario of displacement conditions and urban mobility of the country's working mass and, consequently, the efforts of the municipalities to remunerate the transport concession contracts. This article points out the need to implement measures to guarantee access to public transport as a social right legitimized by the Federal Constitution and regulated by Law 12.587/2012, called the Urban Mobility Law. Last but not least, the good practices of several countries in the prevention and non-transmission of COVID-19 were addressed.

 

Keywords: Pandemic; Urban mobility; Public transportation. Social Law; Urban Mobility Law.

 

Introdução

 

O momento que a humanidade vive exige muitas transformações, notadamente em centros urbanos. A densidade populacional urbana é a maior da história e os recursos públicos para áreas sociais importantes, como a educação e a saúde, estabelecidos na Constituição Federal do Brasil e em leis orçamentárias, estão naturalmente escassos.

Para dar cumprimento às obrigações orçamentárias, gestores públicos dependem do recolhimento de impostos, que advêm da produção, do consumo e da prestação de serviços.

Em 2020, com a determinação das autoridades sanitárias de fechamento de serviços não essenciais por conta da pandemia do novo coronavírus, os deslocamentos em cidades foram drasticamente reduzidos, especialmente os deslocamentos por meio de transporte público, sendo que este último ocasionou grandes discussões, judicialização do tema e a constatação de que medidas urgentes devem avançar.

No decorrer deste artigo, demonstraremos o impacto da utilização do transporte coletivo na pandemia, a apresentação de possíveis soluções na locomoção dos cidadãos e ações que podem ser realizadas pelo Poder Executivo visando a minoração da contaminação de seus munícipes.

 

I. Cenário pré-pandemia: O mundo voltado para outros temas

 

Na virada do ano de 2019 para 2020, as perspectivas estavam voltadas para as economias das grandes potências mundiais, como a China e Estados Unidos, dados os efeitos de negócios e contratos que poderiam ser firmados entre e com estes países, bem como eventuais reflexos para o restante do planeta, notadamente para os países em desenvolvimento (ONU, 2019).

A BBC News Brasil elencou, em 1º de janeiro de 2020, os oito assuntos mais relevantes nos noticiários ao longo do ano: Brexit, a saída do Reino Unido da União Europeia; o futuro de Donald Trump; a guerra comercial entre Estados Unidos e China; os sinais de uma nova crise econômica; os conflitos internacionais; a instabilidade na América Latina; as Olimpíadas em Tóquio e a corrida espacial (O QUE..., 2020, p. 1).

Organismos internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU) e Organização Mundial da Saúde (OMS), continuariam com suas missões pontuais em locais de pobreza extrema, demonstrando o tamanho das desigualdades e promovendo missões de ajuda humanitária (O QUE..., 2020, p. 1).

Em que pese a grandiosidade dos temas mundiais que a BBC julgava que viessem a ser os mais tratados em 2020, especialmente aqueles ligados ao direito à vida, a humanidade foi surpreendida por um novo coronavírus, causador de uma doença denominada COVID-19 (sigla em inglês para Corona Virus Disease 2019). O anúncio da pandemia foi feito pela OMS somente em 11 de março de 2020, quando já havia confirmação de contágio entre humanos, sendo que as primeiras suspeitas haviam sido divulgadas em novembro de 2019 (BRASIL, 2020a).

 

II. Cenário agravado pela pandemia: medidas de emergência

 

A invasão do vírus abalou a fortaleza das grandes potências econômicas e se transformou em um dos maiores inimigos da nossa espécie, causando impactos de todas as ordens, notadamente sociais.

A rapidez do contágio e a alta taxa de letalidade da COVID-19 em alguns grupos, bem como o desconhecimento a respeito da dinâmica epidemiológica, alertaram as autoridades e governantes de todos os continentes quanto ao risco de colapso de seus sistemas hospitalares. No Brasil, com o objetivo de desacelerar o contágio e o adoecimento das pessoas, foram tomadas medidas restritivas, determinando o fechamento do comércio e das atividades industriais, cabendo aos municípios tomar medidas restritivas de circulação. Em alguns casos, houve até a decretação do toque de recolher.

Em decorrência das medidas restritivas, a produção e o consumo foram duramente atingidos, a renda das famílias foi afetada e os governos se viram obrigados a instituir benefícios sociais de caráter temporário, como o Auxílio Emergencial instituído pela Lei n. 13.982, de 02 de abril de 2020 (BRASIL, 2020b).

Os cuidados para a não propagação do vírus também demandaram do Poder Judiciário medidas de extremo cuidado como, por exemplo, a suspensão temporária de audiências e do atendimento em repartições judiciais, a suspensão temporária de despejos, bem como a adoção do atendimento remoto.

O projeto Global Access to Justice realizou estudos sobre o impacto do novo coronavírus nos sistemas de justiça e coletou os dados quantitativos e qualitativos em 51 países. Os questionamentos perquiriram as medidas especiais para conter a propagação da doença. Sobre medidas de higiene e distanciamento, 100% dos países responderam que medidas foram tomadas. Sobre restrição de viagens internacionais, os percentuais variam, inclusive quanto à restrição de entrada de estrangeiros em outros países (GLOBAL ACCESS TO JUSTICE, 2020).

No que se refere ao fechamento compulsório de instituições de ensino, 94% dos respondentes afirmaram ter determinado o fechamento em algumas localidades e em outras não. O estudo também abordou quantos países adotaram medidas compulsórias de isolamento social e quais medidas violaram os direitos humanos sob o pretexto de reduzir o contágio da doença (GLOBAL ACCESS TO JUSTICE, 2020).

A ciência médica tem redobrado esforços para buscar respostas para algo desconhecido, que demanda estudos rápidos e tem expectativa de resultados concretos. Ainda assim, a OMS tem afirmado reiteradamente que não há medicamento que combata os efeitos da COVID-19 a ponto de recomendar o relaxamento de medidas sanitárias especiais (OMS..., 2020).

Cabe salientar que a pandemia está em curso, mais acelerada em alguns lugares, mais controlada em outros. Fato é que há muitas incertezas no cenário global. Cabe a juristas vigiar as tratativas dos direitos da pessoa humana e conjugar esforços com todos os setores públicos e privados para proteger os que são mais vulneráveis.

 

III. Os efeitos da pandemia nos municípios brasileiros e a garantia dos direitos sociais

 

Sopesando os efeitos diretos da pandemia, municípios, em especial em regiões metropolitanas, são os entes da federação mais duramente atingidos. António Guterres, Secretário-Geral da ONU, disse que áreas urbanas são o marco zero da pandemia da COVID-19, pois arcam com o pesado fardo da crise (ONU, 2020).

Os enfrentamentos cotidianos nos municípios já eram desafiadores antes da pandemia, haja vista que alguns serviços públicos, como saúde e transporte público, há tempos demonstram pouca eficiência. O aumento significativo de atendimentos em saúde e a diminuição dos serviços de transporte público não somente sobrecarregaram os sistemas de saúde, como revelaram a baixa capacidade de ação do poder público local face à ausência de planos de emergência.

É preciso ressaltar que, embora a Constituição Federal de 1988 elenque os direitos sociais do cidadão e as obrigações de todos os entes federados para efetivar tais direitos, é no território dos municípios que as pessoas buscam suprir as suas necessidades de educação, saúde, segurança, moradia, emprego, renda e transportes (BRASIL, 1988).

O urbanista Jan Gehl (2013) evoca informações preocupantes sobre a vida nos municípios. Uma delas é a constatação de que, neste milênio, a maior parte da população global é urbana e não rural. Considerando os dados apresentados por Gehl, supõe-se que os municípios, após pandemia, os municípios deverão suportar também o inchaço de turmas em escolas públicas, a migração dos atendimentos em saúde do sistema privado para o público, o aumento do desemprego e do empobrecimento das pessoas aumentar, bem como a possível perda de passageiros nos sistemas deem transportes públicos e o consequente aumento dos custos do serviço de transporte.

Na pandemia, o setor dos transportes, público e privado, foi um dos mais atingidos, pois com a determinação do distanciamento social e a abertura somente de serviços essenciais, a taxa de passageiros transportados caiu vertiginosamente em certos municípios, havendo necessidade de atitudes mais eficazes para garantir este direito social, como veremos adiante.

A partir deste contexto, são levantadas duas questões cujas respostas podem não ser animadoras. Haverá complacência e ajustes em endividamento público e maiores repasses da União aos municípios? Há também o paradoxo a ser avaliado: como poderão os municípios garantir os direitos sociais com tantos mais encargos surgidos por conta do novo coronavírus e com a queda da arrecadação?

Não obstante haver muitas dúvidas, a tutela jurisdicional em relação aos direitos sociais deverá ser eficaz e garantir prioridade para os que mais necessitam da justiça. Enquanto o Supremo Tribunal Federal (STF) (BRASIL, 2020c) discutia se leis orçamentárias poderiam ser flexibilizadas tendo por razão a pandemia e os gastos advindos deste período não ferissem a Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL, 2000) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2020 (BRASIL, 2019), em decorrência da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) aberta pela Presidência da República (BRASIL, 2020d), o Congresso Nacional aprovou, na mesma semana em que instituiu o Auxílio Emergencial, a Emenda Constitucional n. 106, de 07 de abril de 2020, que aciona o a ferramenta constitucional da calamidade pública para instituir um regime extraordinário: “Institui regime extraordinário fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública nacional decorrente de pandemia” (BRASIL, 2020e)

Em seguida, o Congresso Nacional também aprovou medidas de socorro às pequenas e médias empresas, à cultura e a outros setores específicos. O Auxílio Emergencial, com valor de até mil e duzentos reais por pessoa, pouco maior que o salário mínimo nacional, está previsto para ser distribuído até 31 de dezembro de 2020 (BRASIL, 2020b).

 

IV.O transporte público como Direito Social, nos termos da Constituição Federal

 

Em 2015, com a Emenda Constitucional n. 90 (BRASIL, 2015a), a Carta da República recebeu nova redação em seu art. 6º, acrescentando o transporte como direito social, ao lado da educação, da saúde, da alimentação, do trabalho, da moradia, do lazer, da segurança, da previdência social, da proteção à maternidade e à infância e da assistência aos desamparados, pacificando o entendimento de muitos juristas.

Não é por acaso que o tema do transporte passou a figurar como direito social. Em 2013, manifestações populares que tinham por motivo inicial a demanda por redução dos valores das tarifas de transporte acabaram por explicitar as reais condições de deslocamento da grande parte dos brasileiros em transportes públicos.

Além da exposição das deficiências dos sistemas de transporte, o contexto urbano expôs as situações constrangedoras nos deslocamentos daqueles que se locomovem também para sua sobrevivência, mas sobretudo para contribuir com o desenvolvimento do país.

Passados cinco anos do novo status perante a Constituição, o tema do transporte pouco avançou em pautas nacionais, mesmo tendo sido aprovada a Política Nacional de Mobilidade Urbana pela Lei Federal n. 12.587/2012 (BRASIL, 2012). Nestes tempos de pandemia, em muitos municípios brasileiros, além da fragilidade dos serviços públicos de saúde, os serviços de transporte público também se mostraram ainda mais ineficientes e inseguros.

A queda brusca de passageiros e os formatos de contratação (déficit contratual) dos serviços de transporte público expuseram a fragilidade dos sistemas. Pode-se até dizer que, em muitos municípios, há sistemas de transporte que caminham para a inviabilidade.

Ao utilizar os transportes públicos, por obrigação ou necessidade, as pessoas também se expõem à contaminação, o que coloca outros direitos sociais como a saúde e a segurança também em risco. Entretanto, há que se esclarecer que não há transporte público sem aglomerações.

O Ministério da Saúde do Brasil (MS) afirma que a transmissão do vírus ocorre de uma pessoa doente para a outra por contato próximo, apertos de mão, espirros e saliva e distância mínima recomendável é de um metro (BRASIL, 2020f).

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (2020) divulgou pesquisa realizada em parceria com aplicativo Moovit apontando que a maioria dos cariocas e paulistanos se utilizaram de transporte público em plena pandemia. Foram entrevistadas 33 mil pessoas e em percentuais, a pesquisa relatou que 73,3% dos paulistanos usaram transporte público e 69,1% dos cariocas também. Já 25,9% usaram seus próprios veículos, ou a bicicleta ou ainda se deslocaram a pé. Somente 8% dos entrevistados afirmaram não ter voltado a usar transportes públicos durante a pandemia. Entretanto, Morgan Doyle, representante do BID no Brasil, destaca que, mesmo na pandemia, o transporte público é única alternativa de deslocamento para grande parte da população do Brasil e da América Latina (BID, 2020).

Embora a pandemia tenha exposto mais uma vez a precariedade do transporte público em centros urbanos, as aglomerações e a lotação provocadas no interior dos veículos e nos terminais identificadas como potenciais pontos de transmissão do coronavírus há muitos anos são temas conhecidos da massa dos trabalhadores brasileiros, como também das autoridades.

Em parte, o problema reside nos transportes públicos precários com tarifas acima da condição financeira de quem depende destes modais. São diversas as razões da precarização do transporte, que vão desde a ineficiência de gestão dos concessionários, passando pela ineficiência dos órgãos gestores e do planejamento urbanístico, até políticas públicas nacionais, como as da década de 2000, que privilegiaram o consumo de veículos individuais com incentivos fiscais e de crédito facilitado em detrimento do investimento em transporte público.

Em 2019, o IPEA publicou documento para debate com o propósito de demonstrar a percepção da população sobre eficiência dos modais de transporte. O resultado, de modo geral, é que o transporte público tem avaliação negativa. Os pesquisadores perguntaram aos entrevistados qual o meio de transporte mais usado nos últimos 12 meses. Em primeiro lugar, apareceu o transporte coletivo (metrô, ônibus, balsa e barco), com 65,9%, seguido do transporte individual (carro, moto, veículo da família, táxi ou carona) e os não motorizados (a pé, bicicleta ou animal) (GALINDO; LIMA NETO, 2019).

Sobre a percepção do transporte que os entrevistados utilizam, a pesquisa do IPEA destaca que as respostas dependem do nível crítico da população e da capacidade de comparação com outras cidades, mas que a avaliação geral foi regular (GALINDO; LIMA NETO, 2019). No Brasil, o assunto ainda não garantiu uma agenda nacional propositiva e prioridade nas três esferas do poder executivo, que têm por dever efetivar as leis.

Há mais de uma legislação específica que regula o transporte público, como o Estatuto das Cidades (BRASIL, 2001) e a Lei 12.587/2012 (BRASIL, 2012), que tratou da Política Nacional de Mobilidade Urbana, mas a gestão e a aplicação das leis não têm sido adequadas. Em certa medida, o legislador federal fez seu papel, mas os executivos, não.

Diante dos quadros urbanos comuns a muitas cidades, a Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS) elaborou, em conjunto com a OMS, documento intitulado Fortalecimento da preparação para a COVID-19 em cidades e entornos urbanos (Strengthening preparedness for COVID-19 in cities and urban settings: interim guidance for local authorities), com vistas ao enfrentamento da doença, dado o alto risco de contaminação devido à grande densidade populacional, especialmente a partir das redes de transporte público (OPAS, 2019).

A OPAS orientou que as autoridades públicas fizessem mudanças operacionais para atender os serviços essenciais e de saúde, ao mesmo tempo que se buscasse evitar aglomerações (OPAS, 2020a).

 

V. A Lei de Mobilidade Urbana no Brasil em tempos de pandemia da COVID-19

 

Conforme afirmamos no início, o novo coronavírus se espalhou de forma muito rápida, levando sistemas de saúde e a economia global ao risco de colapso. Entretanto, países que melhor responderam à pandemia foram aqueles que se organizaram e apresentaram planos de ações coordenadas e multissetoriais.

Certamente haverá próximos períodos mais calmos em relação à contaminação, todavia, afirmou recentemente a diretora da OPAS, Carissa F. Etienne, na ausência de tratamentos eficazes e a amplamente disponibilizados, as Américas terão surtos recorrentes de COVID-19 pelos próximos dois anos (OPAS, 2020b). O alerta procura motivar as autoridades a investir em áreas que tenham respostas e resultados para evitar o contágio e a mobilidade urbana deve ser priorizada, em especial o transporte público.

Com o advento da Lei 12.587/2012, que instituiu no Brasil a Política Nacional de Mobilidade Urbana, foi criado o Sistema Nacional de Mobilidade Urbana, que é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestrutura que garante deslocamentos das pessoas no perímetro do município e demais áreas adjacentes. O IPEA afirmou que, juntamente com o crescimento econômico, a mobilidade urbana faz parte da conjuntura do país (GALINDO; LIMA NETO, 2019).

As recomendações das autoridades sanitárias internacionais evidenciam a necessidade de instituir planos locais de deslocamento seguro. A Política Nacional de Mobilidade Urbana já havia contemplado dentre os seus princípios este compromisso, em conjunto com os princípios da acessibilidade universal; do desenvolvimento sustentável das cidades nas dimensões socioeconômicas e ambientais; da equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; da eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano; da gestão democrática e controle social do planejamento e avaliação da política (BRASIL, 2012).

A citada Lei de Mobilidade Urbana incumbiu à União a obrigação de fomentar a implantação de projetos de transporte público coletivo de grande e média capacidade nas aglomerações urbanas e nas regiões metropolitanas. Aos municípios coube planejar, executar e avaliar a política de mobilidade urbana, bem como promover a regulamentação dos serviços de transporte urbano (BRASIL, 2012).

Note-se que as obrigações postas na Lei de Mobilidade Urbana constam na legislação desde 2012 e todas as questões que afligem o usuário contumaz de transportes públicos ou o usuário de veículo particular na atualidade já deveriam ter sido tratadas, especialmente nos grandes centros.

O Poder Executivo Federal editou o Plano de Mobilidade Urbana (PlanMob) por meio do então Ministério das Cidades. O PlanMob classificou como estratégico o incentivo à elaboração dos planos de mobilidade, tendo em vista que municípios com mais de 100 mil habitantes passaram a ter essa obrigatoriedade legal,  contemplando todos os modais de transporte, inclusive a estrutura para a mobilidade ativa e a infraestrutura (BRASIL, 2015b).

Ocorre que a Lei de Mobilidade Urbana instituiu prazos para os municípios aprovarem seus planos, com data limite expirada em 2019. Novos prazos foram ajustados por meio da Lei n. 14.000/2020, segundo a qual municípios com mais de 250 mil habitantes terão até 12 de abril de 2022 e municípios com até 250 mil habitantes terão a data de 12 de abril de 2023 para aprovar seus planos. Importante ressaltar que a lei define que as prefeituras que não cumprirem os compromissos da lei ficarão sem acesso a repasses federais, impossibilitados de receber recursos para obras de mobilidade urbana (BRASIL, 2020g).

A alteração da lei e dos prazos se deu em meio à pandemia, oportunidade para os poderes constituídos conjugarem esforços para efetivar as políticas contidas na norma. A Lei de Mobilidade Urbana trouxe para o cenário nacional a necessária disciplina dos modos de deslocamentos públicos e privados, mas também representou um grande desafio para os gestores locais, que é integrar os meios de transporte, em trânsito seguro, a bem da população. Para Arnaldo Rizzardo (2019), o trânsito se tornou um novo direito, melhor dizendo, a garantia de um trânsito seguro, um direito ao lado de outros direitos consagrados pela Constituição Federal de 1988, como a cidadania, a soberania, a liberdade, entre outros.

O transporte coletivo é objeto do Capítulo II da Lei 12.587/2012, do qual cabe destacar as Diretrizes da Regulação dos Serviços de Transporte Público Coletivo, que evidenciam como prioridades a eficiência e a eficácia dos serviços (BRASIL, 2012). O legislador destacou também, dentre os objetivos da lei, a redução das desigualdades e a promoção da inclusão social.

Com efeito, investir em transporte público é uma forma de promover e incluir as pessoas, para que utilizem dos mesmos modos de deslocamento, sem que haja privilégios por questões econômicas. Em contrapartida, nos últimos anos, outras políticas de mobilidade no Brasil se voltaram para o incentivo a meios de transporte individuais e particulares, provocando uma alta taxa de motorização nas cidades e proporcionalmente quase nenhum investimento em transportes públicos de massa. Para efeitos de comparação da dimensão dos investimentos, podemos observar os dados do Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN), que tem em seus registros mais de 100 milhões de veículos motorizados, dos quais apenas 0,62% são ônibus e mais de 54% são veículos particulares (BRASIL, 2016).

É evidente que a tendência de incentivo aos veículos individuais provoca as diferenças, pois quanto mais veículos particulares vão para as vias públicas, mais baixa se torna a fluidez do trânsito e do transporte coletivo. Por conseguinte, a política que incentiva o transporte privado acaba por afrontar o direito social ao transporte, consagrado no texto constitucional.

Sustentabilidade e meio ambiente saudável fazem parte do rol de obrigações de gestores públicos no planejamento e consecução das políticas públicas. Para atingir níveis aceitáveis de qualidade do ar, por exemplo, também são necessários compromissos com modais de deslocamento movidos por energias limpas. Com isso, há ganhos coletivos importantes, especialmente em meio a uma pandemia.

 

IV. Provocações e reflexões: novos cenários para a mobilidade no Brasil e para o transporte público

 

Ainda que o Brasil esteja no auge da pandemia, é preciso que todos os segmentos do país se voltem para definição de prioridades, de modo a criar diretrizes para os principais assuntos. Definitivamente, o estado de indefinição causado pela pandemia trouxe à tona a necessidade de repensar os formatos de prestação de serviços públicos, de maneira especial os serviços de transporte.

Por um lado, constatada a pandemia, dado que o novo coronavírus se propaga de forma muito rápida e em aglomerações, o transporte coletivo se torna um dos maiores vetores de contágio. De outro, o transporte público permanece sendo um direito social e um serviço essencial para a vida urbana, ainda que seja para atender um contingente menor de pessoas, que se deslocam para serviços de saúde e outros tidos como essenciais.

A agenda nacional deve priorizar a mobilidade urbana e tratar com cuidado temas ligados às formas de deslocamento. Se tal demanda já tivesse sido prestigiada pelos poderes públicos e pela sociedade civil na ocasião da promulgação da Lei de Mobilidade Urbana, talvez o Brasil tivesse evitado um número tão alarmante de pessoas infectadas e também tantos óbitos, sobretudo de tantos óbitos de pessoas pobres.

Normas que visam garantir proteção à população não faltam, começando pela Constituição Federal de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, justamente por voltar-se para os direitos da pessoa humana. Neste sentido, é possível prospectar novos momentos para a saúde pública, para a educação de qualidade, para a economia e, sobretudo, para os deslocamentos no território. Devemos questionar por quais modos as pessoas chegarão às unidades de saúde, às escolas, às universidades, aos seus postos de trabalho e, por que não dizer, para o entretenimento.

Primeiramente é necessário que as três esferas de governo reorganizem suas políticas públicas e de fato, evidenciem as perspectivas de curto, médio e longo prazos, mesmo que a pandemia traga muitas incertezas. É necessário projetar cenários para conjecturar sobre soluções para a mobilidade e os transportes públicos.

De todas as incertezas, dúvidas e temores sobre as ações de gestores públicos para estes novos tempos, há que evidenciar a importância da figura dos advogados e procuradores, que emitam seus pareceres sem perder de vista os desafios e a relevância de encontrar nas normas a proteção para efetivar ações voltadas à promoção do direito social ao transporte.

Certamente que se trata de questões de gestão, área de competência do Poder Executivo, mas que podem desencadear muitas demandas judiciais. Destaque-se que os atuais modelos de contratação de serviços públicos de transporte têm graves problemas. Às concessionárias se impõem inúmeras obrigações, o cumprimento dos chamados indicadores de qualidade, que muitas vezes se perdem e não são cumpridos, seja pela obsolescência dos contratos, seja pela incapacidade dos gestores locais de fiscalizar a execução.

O cumprimento das obrigações, muitas vezes, acaba sendo levado ao Poder Judiciário, onde é contornado por meio de discussões intermináveis sobre a insuficiência financeira das concessionárias, o valor das tarifas técnicas e das tarifas aplicáveis aos usuários, quando não acaba em acordos nos quais não se cumpre sequer os requerimentos básicos do contrato original. O legislador abordou com bastante minúcia na Lei de Mobilidade Urbana as garantias e obrigações de continuidade dos serviços de transportes, sua universalidade e a modicidade dos valores cobrados.

A tarifa que deve remunerar os prestadores dos serviços de transporte advém do usuário, somada à receita oriunda de outras fontes de custeio. O legislador se referia ao subsídio tarifário, que cobriria os reais custos do serviço prestado. Insta dizer que a Lei de Mobilidade Urbana tratou do assunto especificamente ao mencionar as modalidades de tarifa de remuneração e tarifa pública.

Os modelos de concessão que se apoiam somente no sistema tarifário não se sustentam, haja vista que no setor dos transportes que não tem outras fontes de custeio há tendência à influência da demanda. Na pandemia, a demanda caiu drasticamente, o que afeta diretamente as concessões.

Mesmo que a demanda por transporte público tenha ficado abaixo de qualquer patamar já visto, as concessionárias tiveram que garantir medidas adicionais, como a higienização e limpeza com produtos específicos, serviços extras e não subvencionados pelo poder concedente.

O modelo já se mostrava problemático antes da pandemia, com as externalidades negativas aos contratos de concessão, com destaque para os aplicativos de carona sem controle e outros modais clandestinos de transporte, por exemplo.

Considerando as emergências de manutenção dos serviços, diversos prefeitos decidiram fazer repasses para as concessionárias de transporte público fora dos contratos já ajustados, por meio de autorização legislativa, em alguns casos sequer mencionando o eventual reequilíbrio dos contratos. Casos como estes podem dar azo aos Tribunais de Contas para questionamentos futuros.

Talvez o presente seja o momento para o gestor local lançar mão do disposto no parágrafo 12 do artigo 9º da Lei de Mobilidade Urbana para efetivar a revisão extraordinária das tarifas a bem do trabalhador. Vejamos os citados dispositivos: “Art. 9º O regime econômico e financeiro da concessão e o da permissão do serviço de transporte público coletivo serão estabelecidos no respectivo edital de licitação, sendo a tarifa de remuneração da prestação de serviço de transporte público coletivo resultante do processo licitatório da outorga do poder público. [...] § 12. O poder público poderá, em caráter excepcional e desde que observado o interesse público, proceder à revisão extraordinária das tarifas, por ato de ofício ou mediante provocação da empresa, caso em que esta deverá demonstrar sua cabal necessidade, instruindo o requerimento com todos os elementos indispensáveis e suficientes para subsidiar a decisão, dando publicidade ao ato” (BRASIL, 2012).

Conforme já explicitado, os impactos globais da pandemia não têm precedentes. P, mas para a garantia de restabelecimento do direito social ao transporte, será necessário remodelar os contratos, tornando-os mais flexíveis e deixar não de vinculá-los a longos períodos sem revisão de obrigações. Contratos longos se tornam ineficazes e passíveis de engessamento de obrigações, face aos avanços tecnológicos e às situações inesperadas, como a vivida neste momento em escala global.

Cumpre reforçar que o particular precisa da segurança jurídica para investir, pois o investimento é alto, então, há que encontrar um ponto de equilíbrio. Nos países desenvolvidos – salvo Estados Unidos, que adotou modelo majoritariamente de transporte individual, com as cidades adaptadas a isso – quase todo o transporte público é fortemente subsidiado.  

Para além de avanços tecnológicos, se não houver oxigenação e novas formas de contratação de serviços públicos, corremos o risco de manter os moldes atuais e não garantir formas sustentáveis para o cumprimento de obrigações. Ressalvamos o fato de que os subsídios tarifários são alternativas viáveis, desde que tratados em lei específica, com demonstração das fontes orçamentárias, subsídios e exigências de contrapartida de produtividade e de gestão por parte do concessionário, auditoria independente de balanços, dentre outras boas práticas.

Podem ser necessárias novas normas para regramento dos novos formatos e mecanismos de políticas tarifárias, justamente porque estão sujeitas às imprecisões do momento, pois há que se garantir o serviço essencial, mas também há que se construir perspectivas econômicas para que tanto o trabalhador cumpra com suas jornada como também o poder público possa manter os serviços de transportes em funcionamento e com qualidade.

Como provocações sobre novas formas de implementar novos instrumentos jurídicos para a concessão de serviços públicos, apontamos que estas requerem trabalho envolvendo instituições públicas e privadas, também com as mais elevadas instâncias de decisões judiciais, para que se a segurança jurídica seja um dos pilares deste novo momento. Outro caminho para garantir o direito social ao transporte são as linhas de financiamentos às empresas de serviços de concessão, como também as desonerações dos encargos da folha de pagamento dos funcionários.

Em caso de se rever a curto prazo os contratos de concessão de transporte público, tendo por base o caso fortuito ou força maior, poderão ser propostos ajustes como revisão contratual e até extinção da concessão. A melhor doutrina assevera que é possível recompor o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos no âmbito da tramitação administrativa, primeiramente.

Tem-se que o equilíbrio econômico-financeiro ou equação econômico-financeira é a relação que se estabelece no momento da celebração do contrato, entre o encargo assumido pelo contratado e a contraprestação assegurada pela Administração (DI PIETRO, 2007).

De qualquer modo, o Brasil já estabeleceu diretrizes para desenvolvimento e implementação de soluções inovadoras para redução do risco à saúde durante os deslocamentos, que estão contempladas na Lei 12.587/2012. Os novos planos urbanos é que deverão compor a conjuntura da mobilidade urbana, considerando novas rotas para o transporte público, promoção da mobilidade ativa e estímulo ao trabalho remoto para evitar aglomerações. Também devem priorizar segurança para trabalhadores da saúde e demais serviços essenciais.

 

V. Alternativas em deslocamentos para prevenção da transmissão da COVID-19

 

Pela natureza do serviço, os transportes públicos conduzem muitas pessoas para os mesmos lugares, especialmente em horários de pico. Inevitavelmente, muitos lugares tiveram que se adequar às normas sanitárias de higiene e distanciamento entre as pessoas. Diversas medidas foram adotadas pelo poder público ao redor do globo para evitar aglomerações em transportes públicos.

Cidades da Letônia, por exemplo, que só permitiram a circulação do transporte público com a redução de passageiros e distanciamento de um assento entre eles. Outras localidades apostaram no incentivo ao uso da bicicleta e ao pedestrianismo, como Bogotá, que fechou diversas vias da cidade para a circulação de veículos motorizados (OPAS, 2020).

Em Bogotá, foram implantados 76 quilômetros de ciclofaixas temporárias, com objetivo de evitar contaminação no transporte público. Nos finais de semana a rede é expandida e soma-se aos 550 quilômetros de ciclofaixas preexistentes (LIMA et al, 2020, p. 19).

Em Berlim e Londres, foram estabelecidos programas de compartilhamento de bicicletas com viagens gratuitas promocionais para todos e passe livre para profissionais da saúde e da assistência social. Em Londres, foram suspensas as taxas de congestionamento nas regiões centrais. Em todo o Reino Unido os trabalhadores da saúde receberam isenção do estacionamento, como reconhecimento dos seus préstimos (LIMA et al, 2020, p. 19).

Segundo os pesquisadores da Fundação Getúlio Vargas, é recomendável a medida de prevenção que proíbe a venda de passagens em dinheiro dentro dos veículos do transporte público, bem como a aquisição da passagem por aplicativos ou paradas de transporte. Em termos internacionais, esta medida foi adotada em Berlim (Alemanha), Barcelona (Espanha), Jakarta (Indonésia) e Auckland (Nova Zelândia) (LIMA et al, 2020, p. 17).

 

VI. Considerações finais e perspectivas

 

Em que pesem as incertezas que pairam sobre o futuro por conta da grave doença causada pelo novo coronavírus, espera-se reação por parte de todos os segmentos da sociedade civil. Também se espera que os poderes públicos sejam capazes de demonstrar diretrizes a seguir.

Cientistas buscam, de forma nunca antes vista, soluções como vacinas e medicamentos. Entretanto, os próprios cientistas e as autoridades sanitárias permanecem cautelosos quanto ao estabelecimento de prazo para retorno a certa normalidade no mundo. Então, pode ser difícil definir quando acabar o distanciamento social, a higienização sistemática e o uso de máscaras.

É certo que, ao retomar a vida urbana, os deslocamentos voltarão a ser debatidos, haja vista a necessidade das pessoas em buscar empregos, retomar estudos e acessar serviços públicos. Há outras possíveis realidades, aplicáveis para parcela relativamente pequena da população, como a adoção definitiva do sistema home office (expressão criada no Brasil para designar trabalho remoto ou teletrabalho, realizado geralmente na residência do trabalhador) e diminuição da necessidade de deslocamento da grande massa para os postos de trabalho presencial.

Será que a tecnologia e a inovação terão este papel tão fundamental na sociedade a ponto de empregadores abrirem mão em definitivo da atividade presencial dos trabalhadores?

Novos tipos de contratação e de deslocamentos surgiram nesta pandemia. Os entregadores, por exemplo, tiveram papel muito relevante, especialmente para a população mais idosa. Corre-se o risco de os sistemas de transporte coletivo, públicos ou privados, não mais vislumbrarem a mesma quantidade de passageiros de antes da pandemia, que aliás já vinha por um caminho de incertezas.

Quais modalidades de contratação dos serviços de transporte possibilitarão o equilíbrio entre os valores da tarifa técnica e a tarifa cobrada do usuário? De todas as questões que nos afligem sobre o futuro breve da mobilidade, talvez a que melhor traduza a necessidade de novas formas de enxergar os deslocamentos é a expectativa de um novo marco legal para os transportes no Brasil.

É essencial que este assunto esteja na agenda dos três poderes, sobretudo após a exposição da precariedade dos transportes públicos nestes tempos de pandemia. Há ainda fortes contradições entre conceitos e práticas, pois, se há proteção constitucional, que haja também efetiva prestação de serviços, com valores justos.

As autoridades municipais também devem ser demandas para que, com brevidade, instituam os planos de mobilidade urbana, contemplando o conjunto de ações para o enfrentamento das questões mais prementes, sobretudo, para preparar os municípios para novas dinâmicas sociais e espaciais e, enfim, de mobilidade urbana.

 

REFERÊNCIAS

 

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