Artigo

TRATADOS E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E RECURSOS HÍDRICOS: PARTE II

14/07/2020 - Fonte: ESA/OABSP

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TRATADOS E CONVENÇÕES INTERNACIONAIS E RECURSOS HÍDRICOS: Parte II

Raíssa Moreira Lima Mendes Musarra^[1]

Regina Célia Martinez^[2]

Resumo: O artigo objetiva apresentar os marcos normativos internacionais mais relevantes sobre recursos hídricos e demonstrar sua importância enquanto ferramentas de ação para eventuais incorporações normativas internas ao ordenamento jurídico brasileiro. Para tanto, o método empregado é analítico-dedutivo com técnicas de pesquisa bibliográfica e documental. O artigo está dividido em duas partes, fundamentação sobre controle internacional de recursos hídricos e produção de normas até o ano 2001 (Parte I) e normas pós-2001 e discussões subjacentes ao direito humano à água(Parte II).

Palavras-chave: Recursos Hídricos; Tratados e Convenções Internacionais; Direito à água.

Como podemos observar nas reflexões apresentadas na Parte I do presente trabalho, diversos encontros foram realizados buscando definições, estratégias, formas de sensibilização e envolvimento dos atores sociais, identificação de problemas, procurando  fundamentar, de forma realista,  as bases para a efetivo controle internacional de recursos hídricos, bem como, a produção de normas e recomendações para a proteção dos recursos hídricos no âmbito global.

Os tratados visam ordenar o entendimento entre os Estados (partes envolvidas) a fim de equilibrar o atendimento às demandas de cada povo ou nação para a preservação para as futuras gerações, no objeto do presente estudo, água.

As convenções são pactos firmados entre dois ou mais países, face ao presente trabalho, água, podendo assim, em tese, ser utilizada (convenção), como instrumento para a elaboração e concretização de tratados.   

Uma vez firmado “o tratado internacional impõe uma regra de conduta obrigatória para os Estados signatários” (ROUSSEAU, 1997)^[3], todavia, na prática, não é tão simples.

A reflexão o tema normas pós-2001 e as principais discussões subjacentes ao direito humano à água ganha destaque dez anos após a Conferência de 1992, com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), que lança o “Manifesto Pela Vida - Por uma Ética para a Sustentabilidade”, apresentado em sua primeira versão em 2002, posicionando-se em relação à “crise ambiental” vivenciada não como uma crise ecológica, mas sim, uma crise social resultante da visão mecanicista do mundo e da “crise moral de instituições políticas, de aparatos jurídicos e de dominação, de relações injustas e de uma racionalidade instrumental em conflito com a trama da vida” (tópico 2).  Vincula tal crise ao modelo civilizatório dominante que “degrada o meio ambiente, subvaloriza a diversidade cultural e desconhece o Outro (o indígena, o pobre, a mulher, o negro, o Sul), ao mesmo tempo em que privilegia um modo de produção e um estilo de vida insustentáveis que se tornaram hegemônicos no processo da globalização” (tópico 1).

Neste manifesto, aponta que o sistema parlamentar das democracias modernas se encontra em crise

 (...) porque a esfera pública, entendida como o espaço de interrelação dialógica das aspirações, vontades e interesses, foi substituída pela negociação e o cálculo de interesse dos partidos que, convertidos em grupos de pressão, negociam suas respectivas oportunidades de ocupar o poder. Para resolver os paradoxos do efeito maioria é necessário uma política de tolerância e participação das dissidências e as diferenças. Assim mesmo deve fortalecer os valores democráticos para praticar uma democracia direta. (Tópicos 24 e 25)

Propõe, portanto, uma “democracia ambiental” de modo a reconhecer direitos de comunidades autogestoras fundamentadas no respeito à soberania e à dignidade da pessoa humana, à responsabilidade ambiental e ao exercício de processos para a tomada de decisões a partir do ideal de uma organização baseada em vínculos pessoais, em relações de trabalho criativo, em grupos de afinidade, em comunidades e vizinhança. Bem como uma ética para a sustentabilidade fundada em princípios de solidariedade entre esferas políticas e sociais, para que os atores sociais definam e legitimem a ordem social, as formas de vida, as práticas da sustentabilidade, através do estabelecimento de um “novo pacto cidadão e de um debate democrático, baseado no respeito mútuo, no pluralismo político e na diversidade cultural, com a primazia de uma opinião pública crítica que possa atuar com autonomia diante dos poderes do Estado. De modo que a “ética para a sustentabilidade” inspire novos marcos jurídico-institucionais que reflitam, respondam e se adaptem ao caráter tanto global e regional, como nacional e local das dinâmicas ecológicas, assim como a revitalização das culturas e seus conhecimentos associados. Esta nova institucionalidade deveria, portanto, fazer frente à concentração de poder das corporações transnacionais, à corrupção e ineficiência dos diferentes órgãos de governo e gestão e “avançar para formas de governabilidade mais democráticas e participativas da sociedade em seu conjunto” (tópicos 27, 28 e 31).

Merece destaque ainda, a busca por uma ética dos bens comuns para o bem comum, apontando direitos coletivos dos povos, os valores culturais da natureza e as formas coletivas de propriedade e de manejo dos bens comuns frente aos direitos de propriedade privada e a ideia de um “mercado neutro no qual se expressam preferências individuais como fundamento para regular a oferta de bens públicos”, “confrontando as estratégias de apropriação da biodiversidade” (tópico 38).

Nesta proposta de uma ética para a diversidade cultural e de uma política da diferença, segundo o manifesto,

(...) dinâmicas demográficas, de mobilidade e ocupação territorial, assim como as práticas de uso e manejo da biodiversidade se definem dentro de uma concepção da trilogia território-cultura-biodiversidade como um todo íntegro e indivisível. O território se define como o espaço para ser e a biodiversidade como um patrimônio cultural que permite ao ser permanecer; portanto a existência cultural é condição para a conservação e uso sustentável da biodiversidade. (tópico 43)

No mesmo ano do lançamento do Manifesto, o Comitê das Nações Unidas sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais ao declarar a água para a saúde como direito humano (General Comment, 2002) considera que:

(...) a liberdade inclui o direito de manter o acesso aos suprimentos de água existentes e necessários para o direito à água, e o direito de ser livre de interferência, tais como o direito de ser livre de desconexões arbitrárias ou contaminações dos suprimentos de água.

Mais atenção à temática da água é lançada pela Assembleia Geral das Nações Unidas - ONU, que na Resolução 58/217, de 2004, institui a Década Internacional para Ação: Água, Fonte de Vida, para o período entre 2005-2015, decidindo que as metas da década deveriam dar maior enfoque aos problemas relacionados à água em todos os níveis e à implementação de programas e projetos, propondo esforço que fosse assegurada a participação e envolvimento de mulheres nas questões, e o reforço da cooperação em todos os níveis, com a finalidade de contribuir para os objetivos internacionalmente acordados na agenda 21 e em seu programa de implementação,  na Declaração do Milênio das Nações Unidas (Declaração do Milênio das Nações Unidas) e na Declaração de Joanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +10).

Esta última procura em seu plano de ação alcançar a meta da citada Declaração do Milênio em relação à água potável, qual seja, reduzir à metade, até 2015, a proporção de pessoas que não têm acesso à água potável e a saneamento básico, contemplados o desenvolvimento de planos de gerenciamento integrado de recursos hídricos e eficiência hídrica até o ano 2005, e o apoio aos países em desenvolvimento e aos países com economias em transição em seus esforços de monitoramento e avaliação da quantidade e da qualidade dos recursos hídricos.

Em 2012, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, Rio+20, foi também realizada na cidade do Rio de Janeiro, aprovada pela Assembleia-Geral das Nações Unidas, em sua 64ª Sessão, em 2009. A Rio+20 teve por objetivos a renovação do compromisso político com o desenvolvimento sustentável e a avaliação do progresso e das lacunas na implementação das decisões adotadas pelas principais cúpulas sobre o assunto e o tratamento de temas novos e emergentes. Com os eixos “A economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e erradicação da pobreza”; e “A estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável.” 

Entre os dias 5 e 30 de setembro de 2011, o Ministério do Meio Ambiente brasileiro realizou consulta pública para colher subsídios ao posicionamento do Brasil perante a Rio+20. Segundo o MMA, a sociedade brasileira foi convidada a participar por meio de amplo processo de divulgação da referida consulta. Foram recebidos 139 questionários, oriundos dos seguintes setores: i) 103 da sociedade civil, dos quais 37 são do segmento organizado e 65 de cidadãos; ii) 16 de empresas com forte participação do setor de energia; iii) 9 da comunidade acadêmica; e iv) 11 de governos locais.

Na questão “Quais são os temas novos e emergentes que devem ser incluídos na nova agenda internacional do desenvolvimento sustentável?” e na questão “Quais temas contemplam, de forma equilibrada, as dimensões ambiental, social e econômica?” as respostas foram assim dispostas pelo Ministério do Meio Ambiente:

Principais mensagens: Os temas emergentes que surgem, com maior frequência, entre os setores consultados são: segurança alimentar, empregos verdes, energias renováveis, educação ambiental, valoração de serviços ambientais, planejamento urbano, novas métricas de riqueza, avaliação de impacto ambiental, recursos hídricos.

Na lista de sugestões de novos temas, o MMA separou as listas pelos setores da sociedade e a respectiva ordem de recorrência. Para evidenciar a sugestão do tema “recursos hídricos” adaptamos as listas como segue:

Deste modo, podemos perceber que na lista do setor empresarial o tema não ganhou evidência diretamente enquanto o que para os “Governos Locais” foi o tema de maior recorrência, presente também nos demais setores dentre os mais recorrentes. Há que se evidenciar que a sugestão “segurança alimentar” deve considerar a expressiva importância da segurança hídrica pois está intimamente ligada à mesma, e esta sugestão surge em primeiro lugar nos setores “Sociedade Civil” e “Comunidade Acadêmica”.

Após este evento, outra Resolução que propõe cooperação voltada aos recursos hídricos é a 65/154, que institui o ano de 2013 como o Ano Internacional de Cooperação da Água, que enfatiza sua fundamental importância para o desenvolvimento sustentável, incluindo a integridade ambiental e a erradicação da pobreza e da fome, sendo indispensável para a saúde humana e o bem-estar e fundamental para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.

De acordo com Bulto (2015), o terreno normativo subjacente ao direito humano à água permanece pantanoso diante da reticência de Estados em reconhecer e implementar internamente o direito. A autora exemplifica com a resolução da Assembleia Geral da ONU que reconheceu o direito humano à água, aprovada com os votos de 122 Estados, embora com 41 abstenções, justificadas pela falta de obrigação legal de assegurar o direito para sua população.

Na ausência do reconhecimento formal do direito, as obrigações correlatas dos direitos humanos dos Estados, de respeitar, proteger e cumprir o direito não se aplicam. Por outro lado, os detentores do direito não teriam um modo de ter os seus direitos resguardados ou terem remediadas as violações. A menos que o direito seja firmemente estabelecido, a carência de acesso à água potável e ao esgotamento sanitário faria emergir um cenário em que “não há quebra da obrigação, ninguém tem culpa, ninguém pode ser responsabilizado, ninguém a ser culpado e ninguém que deva retificar” (O’Neill, 2005, p. 430 apud BULTO, 2015, pág. 28).

Deste modo, a incerteza envolvendo a base jurídica e o status do direito humano à água implica consequências ao exercício pelos detentores do direito ao acesso à água para as necessidades de sobrevivência, e consequências diretas nas obrigações do Estado (BULTO, 2015).

Cumpre destacar na temática o controle de convencionalidade no Brasil, que trata da “aferição da compatibilidade entre o ato normativo e os limites formais e materiais impostos pela norma fundamental do ordenamento jurídico, sem o que a lei, mesmo que vigente, reputa-se inválida por vício de inconstitucionalidade.”^[4]

Sobre o controle de convencionalidade, importante lembrar que: “No dia 03 de dezembro de 2003, o Pleno do Supremo Tribunal Federal reconheceu que os tratados de direitos humanos valem mais do que lei ordinária (HC 87.585-TO e RE 466.343-SP). Estavam em pauta a tese do ministro Gilmar Mendes, que defendia o valor supralegal dos tratados de direitos humanos, e a tese do Ministro Celso de Mello, que sustentava o valor constitucional desses tratados. A primeira tese venceu a segunda por cinco votos a quatro.

Assim, de acordo com o artigo 5º, § 3º da Constituição Federal, se um tratado de direitos humanos for aprovado pelas duas casas legislativas com quórum qualificado, e ratificado pelo Presidente da República, terá valor de Emenda Constitucional. Os demais tratados vigentes no Brasil terão valor supralegal, ou seja, valerão mais que lei e menos que a Constituição.

Por consequência desta alteração da Pirâmide de Kelsen, que anteriormente era composta apenas pelas leis ordinárias na base e pela Lei Maior no topo, toda lei que for contrária aos tratados de direitos humanos não possui validade.”^[5]

Assim, no controle de convencionalidade é apreciada a compatibilidade do texto legal com os tratados internacionais de direitos humanos, cumprindo salientar por oportuno, que em relação a recursos hídricos temos diversos acordos (regionais e bilaterais) e tratados assinados pelo Brasil para preservação destes recursos.^[6]

Os recursos hídricos, conforme apresentação em tela, são relevantes e têm importância fundamental na conscientização sobre a preservação, todavia, há a necessidade de maior conscientização populacional para engajamento em sua governança e, ainda, do cumprimento das normas pelos diversos países e governos que os administram.

A temática é complexa na teoria e na prática face às diferenças de realidades locais e à necessidade da formação, conscientização e responsabilidade dos atores envolvidos no processo e na percepção de que o recurso hídrico é finito. Sua proteção envolve a proteção do ecossistema e a necessidade de manejo integrado (nexo terra, água e ar) e medidas salutares e sensíveis à temática são os tratados e convenções internacionais.

A internacionalização do tema e o estudo das diversas realidades dos Estados permite a objetividade quanto à problemática, traçando compromissos para o conhecimento e cumprimento das diretrizes/normas voltadas à preservação.